По МАЙРА ГУЛАРТ & ДАЙЕНН ОЛИВЕЙРА*
Правовая природа бюджета поднимает сложные вопросы о распределении полномочий при осуществлении финансовой власти и о балансе власти между законодательной и исполнительной властью.
Государственный бюджет – это больше, чем просто административный инструмент, это основа планирования и исполнения финансов страны, играющая важную роль в экономическом и социальном управлении. Закон о годовом бюджете (LOA) отражает организацию бюджетной системы, но его следует понимать как часть более широкой и сложной системы, состоящей из планов и программ, которые устанавливают руководящие принципы и приоритеты для распределения ресурсов.
Конституционализация государственных финансов выдвинула бюджетные вопросы в центр правовой системы, установив, что она должна руководствоваться конституционными принципами. В этом контексте бюджетные учреждения стали играть основополагающую роль в достижении целей, обозначенных Конституцией.
Таким образом, государственный бюджет - это не просто технический инструмент, он стал важнейшим материальным законом после Конституции, объединяющим финансовую деятельность государства и напрямую влияющим на коллективное благосостояние. Однако эта центральная роль бюджета также обнажает ряд проблем, таких как риск чрезмерной политизации и сложность обеспечения эффективного и справедливого распределения ресурсов. Важность бюджета требует строгого и прозрачного управления, а также постоянной бдительности, чтобы он не стал инструментом концентрации власти в руках немногих.
Бюджетный цикл (который варьируется от подготовки до оценки и контроля) и его процесс являются частью системы сдержек и противовесов, где каждая власть играет специфическую и ограниченную роль. Роль президента республики состоит в том, чтобы представить план правительства, отражающий его избирательную платформу, в то время как Национальный конгресс несет ответственность за улучшение этого предложения, гарантируя, что оно отвечает национальным требованиям на справедливой основе.
Обязательные поправки — что обсуждается?
Парламентские поправки, конституционные прерогативы Законодательного собрания, являются важнейшими инструментами для изменения бюджетных предложений, направляемых исполнительной властью. Они позволяют Конгрессу напрямую влиять на распределение государственных ресурсов, становясь важными инструментами для обеспечения включения региональных и отраслевых приоритетов в бюджет.
Однако правовая природа бюджета ставит сложные вопросы о распределении полномочий по осуществлению финансовой власти и балансе власти между законодательной и исполнительной ветвями власти. Хотя бюджет традиционно рассматривается как санкционирующий документ, который просто позволяет исполнительной власти производить расходы, вопрос о том, может или должно правительство не выполнять принятый закон, остается темой интенсивных дебатов.
Этот сценарий приводит нас к необходимому размышлению о системе сдержек и противовесов, гарантирующих баланс между державами. Как мы можем гарантировать, что исполнительная власть уважает волю народа, выраженную через ее представителей, при распределении государственных ресурсов? Как мы можем предотвратить превращение парламентских поправок в простые инструменты политического торга, ослабляющие автономию Законодательного собрания? Именно такие вопросы мог бы сформулировать аналитик, незнакомый с особенностями процесса формирования истории Бразилии. Однако те, кто знаком с центробежной силой, вызванной действиями местных элит, которые, начиная с процесса колонизации, действовали через свое экономическое и политическое оружие в пользу проектов родовой власти. Аналогичным образом, те, чья деятельность зависит от государства в успехе своих предприятий, стремятся избрать своих сторонников, чтобы гарантировать эффективное представительство своих предприятий. Эти усилия в условиях, когда частные пожертвования кандидатам были ограничены, а ресурсы предвыборной кампании стали в основном общественными, зависят от способности каждой партии избирать депутатов и, в меньшей степени, сенаторов в Национальный конгресс.
Однако, будучи избранными, эти законодатели смогут наполнить общественными ресурсами не только электоральную динамику, структурирующую их властные проекты, но и различные предприятия, используя для этой цели парламентские поправки. По этой причине патримониализм как присвоение государственного бюджета частной казне указывает не на динамику за пределами государства, а на кровопролитие, которое спровоцировано изнутри политическими акторами. По этой причине эта динамика обусловлена достижением выборных мандатов посредством избирательных процессов, которые становятся центральным объектом усилий тех, кто желает увековечить свои властные проекты. Это цикл, который предполагает триангуляцию ресурсов между членами Национального конгресса и их союзниками в муниципалитетах, где они реализуют свои властные проекты, при этом территориальный аспект является важным элементом, усиливающим его центробежный и нереспубликанский характер, поскольку, если каждая группа оно занимается только своей территорией, здесь нет ни общего, ни общественного строительства.
При такой конфигурации те, кто посвящает себя политике в пользу проектов национального развития, независимо от их идеологической окраски, действуют как центростремительные силы, чья способность действовать снижается под действием центробежных сил до такой степени, что государственный бюджет ограничен. Однако обладатели Национальной исполнительной власти пользовались некоторыми бюджетными прерогативами, которые укрепляли такие возможности. Так обстоит дело, например, с неполной природой нашего федерализма, учитывая, что передача полномочий субъектам федерации не сопровождалась пропорциональной передачей налогов, что ставит их в определенной степени в зависимость от хороших отношений с Президентом Российской Федерации. Республика.
Другой пример прерогативы касается процесса разработки Закона о годовом бюджете (LOA), в котором исполнительная власть имела роль юридической инициативы, даже несмотря на то, что законодатели могли предлагать поправки к отправленному проекту. Эта прерогатива оказалась под угрозой, как и возможность реализации через государственный бюджет политики, разработанной в свете проектов национального развития, в которых цели и вознаграждения возвращаются к республиканским принципам общности и гласности.
Эскалация конфликта
Поправка к Конституции № 86 от 2015 года стала поворотным моментом в этих отношениях. До этого исполнение парламентских поправок зависело почти исключительно от воли исполнительной власти, которая часто превращала их в предмет политического торга.
В модели, известной нам как коалиционный президентизм, поправки инициировались, когда отдельные парламентарии, входившие в партии, входившие в правительственную коалицию, отказывались голосовать в соответствии с инструкциями своих лидеров. После принятия нового правила, которое сделало исполнение части этих поправок обязательным, влияние на государственный бюджет стало все более очевидным, особенно с учетом значительного увеличения задействованных сумм. По данным самой Палаты, в том году сумма, выделенная на налоговые поправки, составила 9,66 миллиарда реалов; в 2024 году эта стоимость подскочила до 44,67 миллиарда реалов, что отражает растущую роль Законодательного собрания в распределении государственных ресурсов.
EC 86/2015 представлял собой атаку Законодательного собрания при исполнительной власти, которая ослабла и потеряла популярность после июньских дней и последовавших за ними событий. Постановления устанавливали, что 1,2% чистого текущего дохода (RCL) должны соответствовать отдельным поправкам, что придает им некоторую применимость, поскольку правительство может ограничивать их только пропорционально блокированию дискреционных расходов. Решение, организованное тогдашним президентом Палаты Эдуарду Кунья, стало важной вехой, поскольку оно положило начало процессу эскалации бюджета посредством парламентских поправок, на которые пришлось 6,1% дискреционных расходов в 2014 году, что удвоило их долю в 2019 году, когда они превысил 12% от RCL.
Это изменение вызвало четкое переопределение баланса сил между законодательной и исполнительной ветвями власти, усилив независимость парламентариев по отношению к правительству и их собственным партиям. На их место в качестве агентов в этих переговорных процессах с исполнительной властью приходят фигуры председателей Сената и, прежде всего, Палаты представителей.
Председатель Палаты депутатов берет на себя решающую роль в бюджетном процессе по нескольким причинам. Во-первых, именно в Палате начинается бюджетный процесс, включая обязательное внесение поправок, как это установлено Конституцией (ст. 66, II, б/к ст. 64). Более того, Палата имеет значительно большее число парламентариев по сравнению с Сенатом, что требует от президента Палаты отточенной способности формулировать широкий спектр региональных интересов и требований. Об этом свидетельствует тот факт, что более 75% бюджета, выделяемого на отдельные поправки, выделяется депутатам в соответствии со статьей 166, §9-А Конституции. Эта стратегическая позиция дает Председателю Палаты решающее влияние в переговорах с исполнительной властью, что делает его центральным действующим лицом в динамике сил между двумя державами.
Поправка к Конституции № 86/2015 положила начало циклу реформ, которые постепенно усилили внушительный характер государственного бюджета в Бразилии. Однако вместо того, чтобы просто проложить путь к позитивным достижениям, эти изменения принесли с собой ряд проблем и противоречий. EC № 100/2019, расширив обязательное исполнение коллективных поправок, которые включают графики заседаний парламентариев от штатов и Федерального округа, расширил сферу применения этой модели, но также увеличил давление на финансовое управление.
В этом контексте различные типы поправок по-разному влияют на бюджетный процесс. Индивидуальные поправки позволяют парламентариям направлять ресурсы на свои избирательные базы, в то время как коллегиальные поправки коллективного характера направлены на удовлетворение более широких региональных интересов. Поправки Комиссии отражают отраслевые приоритеты и предлагаются техническими комитетами или советами директоров законодательных палат.
Однако в LDO 2020 года внесение поправок докладчика, связанных с так называемым «секретным бюджетом», принесло с собой новый и существенный спор. Эти поправки, которые позволяли выделять федеральные средства без указания ответственного за это конгрессмена, подверглись критике за содействие неясным переговорам и родовой практике. В 2020 и 2021 годах поправки составили более 33% годовых дискреционных расходов федерального правительства. Отсутствие прозрачности в его исполнении вызвало интенсивные дебаты, кульминацией которых стал запрет этих поправок Федеральным верховным судом в 2022 году.
Результатом этого процесса стала консолидация динамики введения санкций перед лицом поправок, представленных Законодательным собранием к бюджету, оставив открытыми важнейшие вопросы об эффективности и справедливости в распределении государственных ресурсов. Эти поправки однозначно усиливают власть Законодательного собрания, вызывая обеспокоенность по поводу растущей фрагментации бюджета, поскольку эта власть не действует слаженно в пользу проектов национального развития, что приводит к перенаправлению государственных ресурсов на схемы вотчинной власти в места, где каждый депутат формирует свои избирательные базы.
Это столкновение сил завершается спором о природе бюджета: должен ли он быть авторитетным или авторитетным? В модели авторизации исполнительная власть имеет больший контроль над решениями о расходах; В налоговой модели выделяется Законодательное собрание. Невозможно обсуждать природу бюджета, не вдаваясь в сложные взаимоотношения между властями, где постоянный спор о контроле и влиянии на использование государственных ресурсов.
В то же время отмечается, что централизация обязательных поправок в Законодательном органе, часто в пользу местных элит, вытеснила полномочия исполнительной власти по принятию бюджетных решений, способствуя усилению контроля над бюджетом со стороны Законодательной власти. Обязательные поправки, которые первоначально были направлены на то, чтобы гарантировать большую парламентскую автономию, стали мощными инструментами политических переговоров, подпитывая проекты местной власти, не оказывая никакого влияния на построение лучшей нации для всех бразильцев.
В этом контексте STF сыграла основополагающую роль в защите Конституции. 19 декабря 2023 года министр Роза Вебер монократическим решением запретила использование поправок генерального докладчика по бюджету для создания расходов или расширения графиков, предусмотренных в законопроекте о годовом бюджете, подчеркнув, что эти поправки должны ограничиваться корректировкой ошибок и пропусков в соответствии с Конституцией (ст. 166, § 3, III, пункт «а»). Это решение вызвало серьезные разногласия между судебной и законодательной властью, ограничив практику, которая использовалась для формирования бюджета непрозрачным образом и вне конституционного контроля. Законодательное собрание быстро адаптировалось, введя так называемые «поправки к пиксам» — прямые переводы муниципалитетам без требований к конкретным проектам и без прозрачности в отношении их отслеживания.
14 августа 2024 года министр Флавио Дино монократическим решением ввел новые ограничения на использование обязательных поправок, стремясь восстановить контроль над национальным бюджетом и сбалансировать власть между законодательной, исполнительной и судебной властью. Решение требует, чтобы поправки соответствовали техническим критериям эффективности, прозрачности и прослеживаемости, а также возлагает на исполнительную власть ответственность обоснованно оценивать, подходят ли поправки для исполнения. Более того, он определяет, что исполнение произойдет только при наличии рабочего плана, совместимого с бюджетом, а также полной прозрачности и отслеживаемости ресурсов.
В ответ на решение Флавио Дино председатели Палаты Артур Лира и Сената Родриго Пачеко и десять партий (ЛП, União Brasil, PP, PSD, PSB, республиканцы, PSDB, PDT, Solidariedade и PT) представили президенту STF Луису Роберто Баррозу просьба приостановить действие запрета на монократические решения Флавио Дино. Однако Баррозу поддержал запрет, заявив, что решение по этому вопросу должно принять пленарное заседание STF. На внеочередном заседании 16 августа министры STF единогласно проголосовали за продолжение приостановки внесения обязательных поправок до тех пор, пока Конгресс не установит новые правила прозрачности. Интересно, что министры Нуньес Маркес и Андре Мендонса, назначенные Жаиром Болсонару, также проголосовали вместе с Дино за приостановку выплат за «Пикс» и налоговые поправки. Менее чем через неделю на заседании Верховного суда было решено, что поправки Пикса продолжат действовать, но с новыми требованиями, такими как предварительная идентификация объектов, приоритет незавершенных работ и подотчетность перед НКУ и ГГД. Было также решено, что поправки комиссии будут направлены на структурирование проектов, в то время как поправки комиссии будут сосредоточены на проектах национального или регионального значения, определяемых совместно законодательной и исполнительной ветвями власти.
Таким образом, это решение восстанавливает вмешательство исполнительной власти в распределение этих ресурсов, которые будут направлены на национальные проекты, осуществляемые и намеченные под руководством Президента Республики. В свой третий срок, как и в предыдущие сроки, Лула продолжает инвестировать в политику развития как стратегию стимулирования экономики и повышения восприятия гражданами благосостояния, стимулируемого потреблением. Отсюда его озабоченность увеличением доходов и сдерживанием бюджетного кровотечения посредством поправок.
Этот результат ослабил позиции Законодательной власти, перед которой теперь стоит перспектива уступить часть своей власти в переговорах с исполнительной и судебной властью. В ответ Палата депутатов быстро приняла меры по пресечению действий STF. Комиссия по конституции и юстиции (CCJ) поставила на повестку дня пакет мер, направленных на ограничение полномочий министров STF.
Среди обсуждавшихся предложений была возможность приостановки Конгрессом решений суда, которые считаются экстраполяцией юрисдикционной функции. Другой мерой стала «УИК монократических решений», одобренная Сенатом в прошлом году, но парализованная в Палате до недавнего столкновения с STF. Кроме того, в пакет вошли два законопроекта, которые квалифицируют любую «узурпацию полномочий» законодательной или исполнительной власти как преступление, за которое несут ответственность министры STF. Однако после заявлений правительства CCJ отложил голосование по этим предложениям, включая два законопроекта. Хотя проекты обсуждались в CCJ, это не означало, что они будут вынесены на пленарное заседание Палаты представителей для голосования.
Хотя обязательные поправки были созданы с целью усиления парламентской автономии, модальность, обсуждаемая в настоящее время в STF, вызывает серьезные опасения по поводу отсутствия прозрачности в распределении ресурсов. Превращение этих поправок в инструменты политических переговоров ставит под угрозу управляемость и эффективное финансовое управление, создавая среду, способствующую нецелевому использованию государственных ресурсов. Крайне важно, чтобы дебаты в STF учитывали необходимость улучшения механизмов прозрачности и контроля, обеспечивая, чтобы эти поправки выполняли свою первоначальную цель — служить коллективным интересам ясным и ответственным образом.
Так же, как это произошло в отношениях с авторитарными тенденциями Жаира Болсонару и Rape PL, STF выполняет роль, отведенную ему в неоконституционалистском механизме, возникшем в результате травм, возникших в результате Второй мировой войны, выступая в качестве хранителя Конституции и принципы либерализма в политической ситуации в условиях формирования большинства противоречат его основным принципам, таким как гражданские права и разделение властей.
* Майра Гуларт является профессором кафедры политологии UFRJ..
*Дайенн Оливейра Имеет степень магистра региональной экономики и развития UFRRJ..
земля круглая есть спасибо нашим читателям и сторонникам.
Помогите нам сохранить эту идею.
СПОСОБСТВОВАТЬ
