По ДАНИЛО ХОРХЕ ВИЕРА*

Действующая в стране модель налогово-бюджетной политики во многом способствует распространению пандемии.

По поводу Covid-19 был достигнут консенсус, формирующий понимание среди экономистов и политиков относительно необходимости комплексных и решительных действий правительства по смягчению и противодействию его последствиям для здоровья, социальным и экономическим вопросам, которые признаны далеко идущими и относительно продолжительными. Позиция, занятая Международным валютным фондом (МВФ) перед лицом глобальных проблем, связанных с пандемией, символична в смысле указания на это редкое и трудное сближение. Для многостороннего учреждения, столь стремящегося защитить дерегулированные рынки, пандемический кризис, переживаемый миром, является худшим со времен Великой депрессии 1930-х годов и, следовательно, потребует исключительных и широкомасштабных мер реагирования со стороны национальных государств.

В своем последнем докладе о перспективах мировой экономики, опубликованном в апреле, МВФ оценил падение мирового ВВП в этом году на -3,0%. По прогнозам, пандемия вызовет сокращение мировой экономики примерно на 9 триллионов долларов США к 2021 году, что приведет к потерям, эквивалентным совокупному ВВП Германии и Японии. Учитывая масштабы, которые принимает пандемический кризис, МВФ, а также другие институты-члены глобального управления – защищают изменения в направлении доминирующей экономической политики, особенно налогово-бюджетной политики, которой необходимо управлять с основной целью укрепления национальных систем здравоохранения, а также смягчения воздействия экономического спада на продукт, занятость и семейный доход. Более того, налогово-бюджетная политика должна быть ориентирована на стимулирование эффективного спроса с целью не только смягчить рецессивные тенденции, но и заблаговременно создать более перспективные основы, чтобы восстановление экономики после пандемии могло быть более быстрым.

С этой точки зрения здоровье бюджета как основной параметр бюджетного управления не было заброшено, а по обстоятельствам отошло на второй план, особенно потому, что, по мнению МВФ, ухудшение государственных счетов будет неизбежным в этом году, достигая глобальных масштабов. По оценкам, консолидированный бюджетный дефицит государственного сектора в 2020 году достигнет 9,9% мирового ВВП, что более чем в три раза превышает среднегодовой показатель в 3,2%, наблюдаемый с 2012 года – начала статистического ряда. В случае Бразилии прогнозы МВФ предусматривают сокращение ВВП на -5,3% и консолидированный бюджетный дефицит на уровне 9,3% ВВП в 2020 году.

Фискальная политика в Бразилии

В этом изменившемся контексте кризиса внимание привлекает поведение тех, кто отвечает за налогово-бюджетную политику Бразилии. остаются в рамках основной ориентации на обеспечение траектории государственного долга, которая считается устойчивой в межвременном выражении. Таким образом, даже в разгар пандемии налогово-бюджетная политика Бразилии сохраняет неизменным свой практически уникальный приоритет, который заключается в защите платежеспособности и гарантировании ликвидности государственного долга посредством достижения первичных результатов, совместимых с этой фундаментальной целью.

Отчеты об исполнении бюджета за вторые два месяца года, начальный момент распространения пандемии в стране, показывают, что в целом федеральные и субнациональные органы власти имели своей основной стратегией смягчение последствий кризиса. на свои финансы, которые уже находились в дисбалансе, оставляя действия по борьбе с медицинскими, социальными и экономическими последствиями Covid-19 на заднем плане.

Центральное правительство

О меньшем значении, придаваемом пандемии в рамках бюджетно-налоговой политики, можно судить по динамике некоторых показателей бюджета центрального правительства. Первоначально стоит отметить, что из первичного дефицита в размере 114 миллиардов реалов, зафиксированного центральным правительством во вторые два месяца, 81,5% было сформировано в апреле, через месяц после начала пандемического кризиса в стране, что указывает на медлительность федеральной исполнительной власти в принятии чрезвычайных мер, необходимых для борьбы с Covid-19.

Фактически, имеющаяся информация показывает, что только в апреле центральное правительство увеличило свои расходы, чтобы противостоять пандемии более быстрыми темпами. Сметные расходы были увеличены почти на 43 миллиарда реалов, в основном за счет открытия чрезвычайных кредитов для финансирования различных действий (93%) и расширения бюджета Министерства здравоохранения (7%). Напротив, инвестиции сократились на -1,8%, упав примерно на -54% по отношению к тому, что было инвестировано в апреле 2019 года.

Важный аспект, который следует подчеркнуть, касается факторов, обуславливающих резкое ухудшение финансовой ситуации центрального правительства. Усугубление дисбаланса федеральных государственных счетов нельзя полностью объяснить чрезвычайными расходами, понесенными на борьбу с пандемией. Имеющиеся данные показывают, что финансовые несоответствия центрального правительства в текущем финансовом году начали становиться очевидными в феврале, однако, до начала пандемического кризиса и запоздалой реакции исполнительной власти на новые неблагоприятные условия для здоровья и экономики, которые начали возникать в стране. лицо. . Более того, финансовое ухудшение в период с января по февраль, эквивалентное потере первичного результата в размере 70 миллиардов реалов, было практически таким же, как и в период с марта по апрель, который составил 71,7 миллиарда реалов.

Субнациональные правительства

Со стороны субнациональных органов власти основная стратегия, которая преобладала в бюджетном управлении, заключалась в принятии мер по компенсации падения доходов за счет сокращения расходов и непредвиденных расходов, о чем свидетельствует анализ исполнения бюджета выборки, состоящей из 21 столицы. и 25 штатов. Эти две выборки соответствуют, соответственно, 86% населения, проживающего в столицах, и 98% населения Бразилии.

Столкнувшись с падением налоговых сборов на -27,4% за вторые два месяца по сравнению с предыдущими двумя месяцами, главным образом из-за значительной потери доходов ICMS (-12,6%), правительства штатов сократили свои основные расходы почти на 80 миллиардов реалов. что представляет собой снижение на -39,4% за рассматриваемый период. Прочие затраты и капитальные затраты (OCC) сократились на -21,8%. Благодаря этой преждевременной бюджетной корректировке в разгар пандемии губернаторам удалось сократить первичный дефицит с 53,1 млрд реалов до 2,9 млрд реалов за первые два месяца года.

Та же стратегическая ориентация доминировала и в фискальной политике мэрий столиц. В ответ на падение налоговых поступлений за вторые два месяца по сравнению с двумя предыдущими месяцами на -35,2%, обусловленное главным образом снижением сборов ISS и ITBI (с учетом того, что падение ИПТУ носит во многом сезонный характер), эта группа муниципалитеты сократили первичные расходы на -65,1% за счет сокращения OCC на -64,4%. Таким образом, первичный дефицит в размере 24,1 млрд реалов, зарегистрированный в период с января по февраль, был преобразован в профицит в размере 4,7 млрд реалов во вторые два месяца, что означало существенную корректировку на 19,3 млрд реалов в структуре расходов столиц, в то время как эти крупные городские центры по большей части переживали обострение пандемии.

Федеративный вызов

С ростом кривых заражения и смертности, вызванных Covid-19, который прогрессирует, а также ухудшает экономические и социальные условия в стране, о чем свидетельствует резкий рост безработицы, эта модель налогово-бюджетной политики, реализуемая в Бразилии, становится неустойчивой и указывает на неотложную необходимость необходимость изменений с принятием других руководящих принципов и бюджетных приоритетов, направленных на укрепление системы общественного здравоохранения; действия, позволяющие социально повысить соблюдение режима изоляции; сохранение доходов и занятости, а также поддержание совокупного спроса, среди других инициатив.

Учитывая политические и идеологические ориентации, преобладающие на федеральном уровне и антагонистические эффективным, скоординированным и решительным действиям государственного сектора по смягчению и противодействию последствиям пандемии, субнациональным правительствам предстоит изменить налогово-бюджетную политику, в чтобы смягчить и обратить вспять прогресс гуманитарного, социального и экономического ущерба, причиненного Covid-19.

Дополнительный закон № 173, принятый с большим опозданием 27 мая, почти через месяц после его одобрения Национальным конгрессом, устанавливает нормативные условия для этого необходимого и срочного изменения направления налогово-бюджетной политики. В дополнение к рассмотрению федеральной финансовой помощи штатам и муниципалитетам в размере 60 миллиардов реалов, LC 173/2020 изменяет несколько положений LC 101/2000, Закона о финансовой ответственности (LRF), создавая новый финансовый институт чрезвычайного характера, который открывает чрезвычайное положение. бюджетное пространство для более комплексных действий субнациональных субъектов перед лицом нынешнего пандемического кризиса.

Новая фискальная институциональность

Стоит отметить, что ФПС содержит положения, которые ослабляют некоторые запреты и контроль над налоговым управлением в исключительных обстоятельствах: как в ситуациях общественного бедствия (статья 65), так и в случае длительного экономического спада (статья 66). В случае общественного бедствия, если оно признано Национальным конгрессом (если оно принято постановлением Союза) или Законодательными собраниями (если оно принято постановлением губернаторов и мэров), положения и сроки возобновления расходов на персонал и консолидированный долг до установленных законом пределов. Соблюдение финансовых результатов и обязательство по ограничению расходов на достижение этих финансовых целей также освобождаются от налога. В рецессивной ситуации, характеризующейся низким или отрицательным экономическим ростом на период, равный или превышающий четыре квартала, сроки, связанные с ликвидацией избыточных расходов на персонал и консолидированной задолженности, удваиваются.

Предписания, определенные в статье 65 LRF, помогли многим губернаторам и мэрам издать в марте и апреле этого года указ о введении режима общественного бедствия в своих штатах и ​​муниципалитетах с целью дать возможность принять меры по борьбе с пандемией. Хотя эти инструменты ФПФ делают управление бюджетом более гибким, их недостаточно для создания бюджетного пространства, необходимого для осуществления действий, которых требует пандемический кризис. Механизмы, установленные LC 173/2020, призваны заполнить эти пробелы и изменить действующую в стране налогово-бюджетную институциональную систему, пусть даже на исключительной и временной основе, предоставив губернаторам и мэрам необходимые нормативные механизмы для осуществления расширенного дефицитного финансирования. обеспечить меры эффективных мер по смягчению и компенсации экономических и социальных последствий пандемического кризиса.

Федеративная программа по борьбе с пандемией, установленная LC 2020/173, действительная исключительно на 2020 финансовый год, в основном разделена на три основных направления:

1. Финансовая сфера: финансовые обязательства смягчаются в результате приостановки оплаты услуг, связанных с долгами, заключенными с Союзом, а также внутренними и внешними кредитными операциями.
2. Фискальная сфера: лимиты, запреты, ограничения, сроки и порядок исполнения расходов (кроме расходов на персонал); приостановка присоединения и заключения кредитных операций, а также использование неоплаченных остатков, что открывает бюджетное пространство для покрытия возросших расходов.
3. Бюджетные рамки: Бюджетные ограничения также смягчаются за счет предоставления ресурсов в виде финансовой помощи, предоставляемой Союзом.

Основными нормативными инструментами, позволяющими реализовать эти три финансовых, бюджетных и бюджетных направления программы, являются следующие:

1. Приостановление действия договорных долгов, подписанных с Союзом в соответствии с положениями закона 9.496/1997, MP 2.185-35/2001 и MP 2.192-70/2001, которые относятся соответственно к рефинансированию долгов по ценным бумагам штатов и муниципалитетов и реструктуризации ( приватизация и санация) государственных банков, процессы, осуществляемые в рамках Реального Плана. Эти долги представляют собой самые большие объемы обязательств штатов и муниципалитетов. В качестве иллюстрации стоит отметить, что чистый долг штатов на конец 2019 года составил 709,7 млрд реалов, из которых 556,3 млрд реалов (78%) соответствовали обязательствам, условия которых были пересмотрены в соответствии с Законом 9.496/1997. Что касается муниципалитетов, чистый долг за тот же период составил 64,1 миллиарда реалов, из которых 30,1 миллиарда реалов (47%) относились к обязательствам, связанным с MP 2.185-35/2001. Кроме того, были приостановлены обязательства муниципалитетов, долги которых были пересмотрены с Союзом в отношении взносов на социальное обеспечение (Закон № 13.485/2017). С перерывом в оплате услуг, вытекающим из этих обязательств, Союз до конца 2020 года лишается возможности исполнения гарантий по контрактам по вышеуказанным долгам, которые складываются из государственных и муниципальных доходов. Ресурсы, относящиеся к этим неоплаченным обязательствам, желательно использовать на действия по борьбе с пандемией. Обязательства, выплата которых была приостановлена, будут включены в долговые обязательства штатов и муниципалитетов только в январе 2022 года, когда они будут снова регулярно выплачиваться за оставшийся срок соответствующих обязательств.
2. Внутренние и внешние кредитные операции, заключенные с банками и многосторонними организациями, могут быть дополнены таким образом, чтобы приостановить платежи за услуги, запланированные на 2020 год.
3. В 2020 финансовом году долговые контракты, гарантированные STN, датированные до 1 марта 2020 года и прошедшие реструктуризацию, могут быть секьюритизированы в национальной финансовой системе, то есть рефинансированы в банках.
4. Сбор средств разрешен в ожидании налоговых поступлений или поступлений от взносов, инициирующее событие которых еще не произошло, включая компании, в которых государственная власть прямо или косвенно владеет большей частью акционерного капитала с правом голоса. В этих компаниях разрешено авансовое получение и других видов сумм, помимо налогов и взносов.
5. Прямое принятие на себя обязательств и признание долга или аналогичная операция с поставщиками также разрешены посредством выпуска, акцепта или одобрения кредитного инструмента.
6. Кредитные операции между субъектами федерации разрешаются прямо или косвенно через фонд, агентство, фонд или зависимую государственную компанию.
7. Лимиты, условия и другие ограничения на изменение и заключение кредитных операций приостанавливаются.
8. Выплаты по рефинансированию задолженности муниципалитетов перед Службой социального обеспечения приостанавливаются.
9. Сбор отчислений работодателей на социальное обеспечение от мэрий для их собственных систем социального обеспечения приостанавливается при наличии разрешения, данного муниципальным законодательством.
10. Предоставление или применение налоговой льготы или стимула, основанного на отказе от дохода, может производиться без учета ее влияния на целевой налоговый результат, и какое-либо компенсационное увеличение дохода больше не требуется.
11. Увеличение расходов больше не требуется осуществлять с соблюдением их бюджетной и финансовой адекватности LOA или совместимости с LDO и многолетними планами. Таким образом, расходы не обязательно должны быть покрыты кредитом и иметь конкретное и достаточное распределение, а также могут превышать бюджетные лимиты, установленные на текущий финансовый год.
12. Создание текущих расходов (которые выходят за рамки периода более двух лет) не требует определения источника их финансирования, тем более не требует наблюдения за их влиянием на бюджетные цели и/или сопровождаться компенсационным увеличением доходов на постоянной основе. .
13. Разрешается заключение контрактов на расходы с финансовыми последствиями в будущие годы в течение последних двух четырех месяцев действия мандата.
14. Устанавливает финансовую помощь штатам и муниципалитетам, предоставляемую Союзом, в размере 60 миллиардов реалов, разделенных следующим образом: 1) 10 миллиардов реалов – заявка в области здравоохранения и социальной помощи, из которых 7 миллиардов реалов для правительств штатов и реалов. 3 миллиарда долларов для городских властей; 2) 50 миллиардов реалов, из которых 30 миллиардов реалов достаются правительствам штатов и 20 миллиардов реалов - мэриям. Финансовая помощь будет предоставлена ​​четырьмя равными частями до декабря 2020 года.

Подводя итог, LC 173/2020, не просто устанавливая финансовую помощь субнациональным образованиям в критический момент нехватки бюджетных ресурсов, создает новую налогово-бюджетную институциональность в стране, предоставляя губернаторам и мэрам нормативные условия для выполнения расширенных дефицитных расходов, что имеет решающее значение для позволить осуществить решительные и комплексные действия, необходимые для эффективного противодействия экономическим, социальным и медицинским последствиям пандемического кризиса. Фактически, 14 пунктов, перечисленных выше, открывают бюджетное пространство для увеличения расходов штатов и муниципалитетов за пределами условий финансирования, обеспечиваемых ресурсами строго налогового происхождения, учитывая, что они предполагают следующие основные события:

1. Они снижают бюджетные ограничения за счет перенаправления доходов, ранее направлявшихся на финансовые расходы, связанные с долгом, на финансирование других нефинансовых расходов (пункты 1, 2, 8 и 9).
2. Они расширяют возможности привлечения ресурсов третьих лиц посредством кредитных операций с банками, государственными компаниями, другими субъектами федерации и поставщиками (3, 4, 5, 6 и 7).
3. Они расширяют возможности использования налогов для предоставления налоговых льгот и льгот (10).
4. Они позволяют расширять расходы за пределы установленных бюджетных лимитов (11 и 12).
5. Разрешить расширенное использование остатков, подлежащих оплате (13)
6. Они вводят новые ресурсы в бюджет посредством межбюджетных трансфертов (14).

заключительные комментарии

Анализ налогово-бюджетной политики, принятой центральными и субнациональными органами власти, позволил нам убедиться, что даже в сложном и исключительном контексте пандемии параметры, применяемые в управлении государственными финансами, не изменились, при этом сохранилась сбалансированная бюджетная ориентация, существовавшая до кризиса. . В соответствии с этим руководством действия по борьбе с медицинскими, социальными и экономическими последствиями Covid-19 были подчинены условиям финансирования, обеспечиваемым прежде всего налоговыми базами, сокращение которых в начале года было вызвано развитием самой пандемической ситуации. в итоге ограничили меры по смягчению и компенсации последствий кризиса.

Таким образом, можно сказать, что действующая в стране модель налогово-бюджетной политики во многом способствует развитию пандемии, учитывая, что принимаемые меры, хотя и могут указывать в правильном направлении, становятся структурно ограниченными. , подразумевая недостатки и слабости.

В связи с растущим гуманитарным, социальным и экономическим ущербом, который наносит стране распространение Covid-19, необходимо решительно и срочно изменить эту модель бюджетной политики, которая представляется несовместимой с распространением кризиса в полную силу. . Федеральное правительство уже продемонстрировало свою некомпетентность, неспособность и, более того, свое нежелание и инерцию противостоять пандемическому кризису, оставив губернаторам и мэрам задачу возглавить национальные инициативы по борьбе с Covid-19.

LC 173/2020 предоставляет субнациональным правительствам более широкие финансовые инструменты, которые позволяют осуществлять расширенные дефицитные расходы и, следовательно, открывают бюджетное пространство для принятия мер, необходимых для борьбы с медицинскими, социальными и экономическими последствиями кризисной пандемии. Институциональные условия для новой налогово-бюджетной политики уже созданы, что делает решения правительства, основанные на строгих принципах бюджетной экономии, неоправданными.

* Данило Хорхе Виера Он имеет степень доктора прикладной экономики IE-UNICAMP.