По ЖАН МАРК ФОН ДЕР ВЕЙД*
Законодательная борьба за расширение своих полномочий по управлению страной и доминированию над исполнительной и судебной властью не имеет конечной даты, и на карту поставлено нечто более глубокое.
Введениеo
Когда я начал писать эту статью, я понял, что фокус, указанный в заголовке, был неправильным или, по крайней мере, не должен быть приоритетом в данный момент. Изначально я хотел оценить проблемы президента Лулы в его отношениях с Конгрессом, но эта проблема шире, чем перманентный кризис между двумя ветвями власти Республики в этом правительстве. Проблема не носит циклического характера, хотя в отношениях между Лулой и, символически, Артуром Лирой и Родриго Пачеко, есть определенные отягчающие факторы.
На карту поставлены, и это постепенно установилось, отношения между исполнительной и законодательной властью, пронизанные также отношениями последней с судебной властью. В настоящее время мы имеем структурную деформацию желаемого баланса между тремя властями, в частности, незаконное присвоение функций исполнительной власти Законодательным органом. Как мы дошли до этого?
Историямрачный смех
Если посмотреть на историю институтов, то в нашем гипертрофированном президентстве всегда доминировала исполнительная власть. В частности, исполнительная власть всегда несла ответственность за определение федерального бюджета. Доминирование исполнительной власти усугублялось в течение 21 года диктатуры, которая держала под контролем две другие власти, в конечном итоге вмешиваясь в состав и форму деятельности последней. Эта крайняя централизация власти породила в обществе необходимость изменения баланса сил, что привело к резкому сокращению власти исполнительной власти на Учредительном собрании 1988 года.
Я не буду вдаваться в подробности действовавшего в то время законодательства, а лишь отмечу, что Конгресс начал активно вмешиваться в определение бюджета, предложенного исполнительной властью.
К этому новому распределению полномочий добавляется поразительный факт редемократизации: распыление партий, результат многолетнего искусственного сокращения политического представительства в результате принудительного двухпартийного режима и самой отмены политических действий. Когда с скороварки была снята крышка с отменой Институционального закона номер два, появилось множество групп, почти полностью лишенных программной идентичности и реагирующих на состав местных политических сил, которые объединились в национальные партии, которые были не более чем оппортунистическими кластерами.
Этот период партийной реорганизации отмечен тремя исключениями: Рабочая партия (PT), Бразильская социал-демократическая партия (PSDB) и Демократическая рабочая партия (PDT). Последняя привела к себе смесь беспринципных сторонников с программными определениями националистического характера, сосредоточенных на фигуре ее создателя и харизматического лидера Леонеля Бризолы. Первые две были партиями с более обширными программными определениями: первая более левая, выражающая позиции, ориентированные, без особой точности, на построение социалистической страны, а вторая более ориентированная на экономическое развитие либерального характера, хотя и имела , поначалу, по крайней мере, реформистские позиции с социальной точки зрения.
Не случайно СДПБ и ПТ были главными героями в течение длительного периода, с 1993 по 2016 год, участвуя в выборах на всех президентских выборах. Неслучайно также и то, что обе партии не смогли избрать в Палате представителей и Сенате составы, которые обеспечили бы последовательную поддержку реализации программ избранных на пост президента республики.
Партийная раздробленность проявлялась не только в количестве партий, но и в бесчисленных внутренних расколах внутри каждой из них. Самая крупная из них, PMDB, объединила бывших противников военного режима всех политических взглядов, от правых (клан Барбальо) до левоцентристских (Мигель Арраес), включая политиков демократического центра (Педро Симон) и большое количество физиологов, вступивших в партию, когда она перешла в правительство Сарнея.
Избирательная система, унаследованная от военного режима и не измененная Учредительным собранием, привилегировала политиков, избираемых по так называемым «углам». В небольших или более отсталых государствах, особенно на Севере, Северо-Востоке и Центрально-Западе, а также в сельских районах других регионов, контроль над электоратом со стороны местных олигархий оставался в силе, как это было и раньше во время военного режима.
В этих штатах число избирателей на одного избранного представителя было намного меньше, чем в более густонаселенных и развитых штатах Юго-Востока и Юга. Такая избирательная казуистика допускала доминирование узкопрофильных политиков с «избирательными загонами» по углам. Ничто из этого не способствовало формированию партий с национальной политической и программной идентичностью.
За восемь лет своего правления президенту Фернандо Энрике Кардозу пришлось полагаться на партийные союзы, чтобы иметь возможность управлять страной при поддержке Конгресса. Это породило среди политологов концепцию «коалиционного президентства». FHC управлял при сильной поддержке со стороны менее программно определенных партий, но идеологически консервативных и отождествляющих себя с либерализмом, таких как Партия демократического движения Бразилии (PMDB) и Партия Либерального фронта (PFL).
Эти партии (и другие, менее важные) не поддерживали программу PSDB, но искали место под солнцем среди благ власти. Разменной монетой в борьбе за поддержку было распределение должностей и назначений родственников и соратников депутатов и сенаторов. Самым громким случаем, поскольку для одобрения проекта конституционных поправок требовалось большинство в 2/3 Конгресса, был институт переизбрания на руководящие должности. Покупка голосов для обеспечения переизбрания FHC не привела к судебному процессу только потому, что контроль исполнительной власти над инструментами был сильным.
ПТ, ОПС и ПДТ остались кричать в пустыне, осуждая подлость. Но самое главное, был создан прецедент, и физиологические политики со всех сторон начали облизывать свои отбивные и точить когти.
Избрание Лулы привело к тому, что ПТ и партии, поддержавшие его во втором туре (ПСБ, ПДТ и ПКдобБ), оказались в правительстве, но явно не у власти. Большинство Палаты представителей и Сената составляли консервативную оппозицию, хотя наиболее важным аспектом был физиологический, и многие были готовы присоединиться; за свою цену, конечно.
Позже стало известно, что «премьер-министр» Лулы Хосе Дирсеу предложил решение Туканы для управления, призвав PMDB и некоторые правоцентристские партии в правительство, но что Лула и ПТ не приняли эту «покупку голосов» оптом. .
Этот предложенный правительственный фронт имел смысл с прагматической точки зрения, особенно потому, что ПТ и президент Лула уже отказались от самых смелых предложений в программе предвыборной кампании еще до выборов, приняв манифест, который стал известен как «Письмо бразильцам». и которое лучше было бы назвать «Письмо банкирам». Назначение Палоччи (вдохновителя и вероятного автора письма) министром финансов, а также некоторых министров, связанных с сильными экономическими секторами, при поддержке важных судей, таких как Роберто Родригес и Луис Фернандо Фурлан, связанных с агробизнесом, продемонстрировало намерение добиться примирить интересы слоев правящего класса. Это был непродуманный маневр, поскольку даже при продолжающихся ударах по этим секторам воздействие на Конгресс не было автоматическим, отсутствовало политическое посредничество.
Правительству Лулы не составило труда одобрить свой первый важный парламентский проект – пенсионную реформу, поскольку ее характер, направленный на ограничение прав, был воспринят с сочувствием бизнес-сообществом, средствами массовой информации и большинством парламентариев. Для наиболее левых секторов ПТ потрясение было сильным и привело к расколу, который создал PSOL, но воздействие было скорее очевидным, чем глубоким. ПТ, включая несколько ее наиболее левых крыльев, раздула кризис, с трудом проглотила его и продолжила работу в правительстве, признав, что это цена, которую нужно заплатить за продвижение вперед в реализации социальных программ.
С тех пор нужно было сделать больше, чтобы гарантировать правительству необходимые голоса. Именно тогда появились выплаты, адресованные некоторым партиям и отдельным депутатам, которые стали известны как «менсалао». Как позже признался сам президент Лула, правительство сделало «то, что все делали раньше», то есть выплаты в «подкупный фонд».
Считавшаяся незначительным преступлением, эта форма коррупции со стороны парламентариев, осуществленная за счет государственных ресурсов, в конечном итоге привела к первому серьезному кризису правительств ПТ, получивших право на судебное разбирательство в Федеральном верховном суде, который осудил горстку депутатов и, выше всего три важные фигуры из ПТ: Хосе Дирсеу, Хосе Дженойно и казначей Делубио Соарес.
Избрание Дилмы Руссефф не сопровождалось усилением парламентской силы левых партий, которые оставались в основном в меньшинстве. Проблема правления в парламентском меньшинстве осталась, и модель покупки поддержки осталась аналогичной, только в большем масштабе. Ресурсы Petrobras и других государственных компаний были в больших масштабах перенаправлены на закупки, но уже не в розницу, а оптом, с участием физиологических партий, которых было много в Конгрессе. Разменной монетой стали контракты госкомпаний с влиятельными строительными компаниями, которые, конечно, за счет завышения цен на проекты зарабатывали гораздо больше, чем платили отдельным партиям и конгрессменам.
Все это взорвалось в расследовании под названием «Лава Ято», широко использованном средствами массовой информации для уничтожения правительства Дилмы Руссефф, которое было резко враждебно настроено по отношению к бизнес-сообществу из-за его неортодоксальных ориентаций в экономике.
Несмотря на это, Дилма Руссефф была переизбрана (обойдя в фоточарте Аэсио Невеса) и завершила бы свой второй срок, если бы не разрыв с ключевым персонажем физиологизма, президентом Палаты Эдуарду Кунья. Парламентарии, получающие выгоду от распределения благ, не прислушались бы к шуму разгневанных СМИ о гнусном Сержиу Моро, если бы не возникла тупиковая ситуация между Эдуарду Кунья и ПТ и решение первого присоединиться к перевороту.
Юридические казуистики (так называемые «фискальные педали») и артикуляции вице-президента Мишеля Темера, добавленные к массовым движениям возрожденных правых в демонстрациях 2013 года и циничному протесту СМИ (которые не сделали ничего даже отдаленно похожего на в предыдущих скандалах с Банрисулом и другими) создал климат для дефенестрации Дилмы Руссефф.
Физиологи в Конгрессе почувствовали конец эпохи ПТ и завершили картину импичмента нашему первому президенту. Дилма Руссефф все еще пыталась остановить давку, поддавшись парламентскому наступлению с целью усилить контроль над исполнением бюджета, сделав обязательные индивидуальные и коллегиальные поправки. Но было слишком поздно.
Я не обсуждаю здесь цинизм всех этих персонажей, начиная с Моро, исследующего и экстраполирующего реальный случай коррупции. Были и раньше случаи без этой суеты и исхода, но состав политических и экономических сил был иным и игнорировал теневые маневры Хосе Сарнея и ФХК. Политическая ситуация в связи с импичментом Фернандо Коллора также была иной, поскольку он не имел политической или идеологической оппозиции ни в правящих классах, ни в средствах массовой информации.
Фернандо Коллор падает из-за высокомерия, из-за попытки быть больше, чем он мог, и не делая необходимых уступок физиологизму. Он пытался оказать давление на Конгресс, апеллируя к «народу», но у него не было для этого оснований. Джанио Квадрос уже заплатил за аналогичный шаг своим мандатом, но его отставка освободила его от импичмента.
Мишель Темер правил во время своего междуцарствия по согласованию с банкирами и бизнесменами, нанес ущерб профсоюзным и трудовым правам и без проблем заручился поддержкой правых партий для получения поддержки в Конгрессе. Как бывший спикер Палаты представителей, он хорошо разбирался в искусстве раздачи благословений. Несмотря на то, что его уличили в коррупционных переговорах с владельцем JBS, он избегал каких-либо происшествий, пока не покинул пост президента.
Травма от импичмента (вторая за 15 лет) дала Конгрессу дополнительный импульс в движении за расширение прав и возможностей, которое достигло апогея в правительстве энергичного Жаира Болсонару. Несмотря на удивительно сильную поддержку на выборах 2018 года, хотя и среди нескольких партий. У Жаира Болсонару не было сильной партии, которая бы его поддерживала, и он пытался управлять посредством альянсов с заинтересованными группами и игнорировал партии.
Он хотел управлять с помощью скамеек BBB (Бой, Бала и Библия), которые были беспартийными, но они объединялись только в своих конкретных интересах. Он пытался оказать давление на Конгресс, апеллируя напрямую к своим последователям, но имел больше поражений, чем побед, если не считать пенсионной реформы. В условиях резкого падения поддержки в традиционных средствах массовой информации и растущей оппозиции его позиции по пандемии Жаир Болсонару в конечном итоге передал себя Артуру Лире, чтобы не подвергнуться импичменту, а полномочия законодательной власти над исполнительной ускорились.
Жаир Болсонару, несмотря на имевшуюся у него сильную и зловещую парламентскую базу, не нашел поддержки своим маневрам по перевороту. Инстинкт крыс, должно быть, повлиял на физиологические инстинкты, которые чуяли запах гари. Передача власти потенциальному диктатору была бы выстрелом себе в ногу, должно быть, посчитало большинство. Лучше иметь в правительстве ослабленного Лулу, которого может шантажировать парламентское большинство, чем Жаира Болсонару, пользующегося поддержкой военных и ополченцев и желающего взять на себя полную власть.
И вот мы приходим к лабиринту в его нынешнем виде.
Как далеко мы зашли!
Отдельные поправки парламентариев не новы, но правила их определения и опубликования претерпели изменения за последние 10 лет. Первоначально суммы были относительно небольшими и зависели от переговоров с министерствами для определения объема и приоритетов, а также от воли исполнительной власти о выделении средств. И они стали разменной монетой для голосов в Конгрессе.
Сегодня ценность отдельных поправок значительно возросла, они стали обязательными и больше не подлежат обсуждению содержания и приоритетов с исполнительной властью. Это изменение, судя по всему, носит демократический характер, поскольку оно уравняло доступ для всех парламентариев с одинаковыми ценностями, сводя на нет бизнес-подразделение исполнительной власти в ее отношениях с Конгрессом.
Однако на практике эффект от этого вида бюджетной статьи оказался губительным для страны. Речь больше не идет об изменении Конгрессом Закона о годовом бюджете – право, гарантированное Конституцией. Бюджетный проект исполнительной власти отвечает макроэкономической и социальной логике, вдохновленной стратегией развития и диагностикой основных потребностей населения.
Изменения, вносимые Конгрессом, часто представляли собой серию казуистических действий, направленных на привилегии секторам экономики и населения, искажающие программную матрицу, предлагаемую исполнительной властью. Несмотря на это, сфера применения LOA остается, более или менее ограниченной, национальной.
Отдельные поправки (и другие, которые мы проанализируем позже) нарушают дух функционирования национальной исполнительной власти, при этом растет выделение ресурсов на рассредоточенные проекты, направленные на применение в избирательных базах каждого парламентария, по выбранным темам и аудиториям. ими.
Конгрессмены утверждают, что они лучше знают нужды народа, чем исполнительная власть, но логикой проектов в поправках всегда была видимость и их последующее электоральное присвоение. И, давайте не будем забывать, логику облегчения финансирования компаний-исполнителей, близких к инициаторам.
Некоторые называют это отклонение «муниципализацией бюджета», но мне этот эпитет кажется некорректным. Муниципальный бюджет работает или должен работать в объеме, охватывающем все проблемы проживающего в нем населения. Если он подготовлен при участии совета, он отражает видение различных секторов, политически выражающих себя на местных выборах. Отдельные поправки не имеют ничего общего с муниципальным бюджетом, а связаны с интересами парламентариев, которые их определяют. Это крайняя дисперсия использования ресурсов.
С другой стороны, индивидуальная поправка стала мощным инструментом манипулирования выборами, предоставляя все больше преимуществ тем, кто стремится к переизбранию, по сравнению с другими кандидатами. Мы находимся в процессе формирования новых типов «избирательных загонов», и сегодняшние парламентарии приходят на смену бывшим «полковникам», олигархам, которые контролировали электоральную базу, раздавая подарки на каждых выборах.
Наконец, но не в последнюю очередь, поправки такого типа, ресурсы которых направляются мэриям или, чаще, неправительственным организациям, контролируемым парламентариями, которые их сформулировали, или близкими к ним, стали инструментами прямой коррупции с незаконным присвоением ресурсов, завышение цен, предпочтение компаниям-исполнителям. Супермашина для незаконного присвоения государственных ресурсов, коррупция, разбавленная тысячами поправок за эти годы.
За отдельными поправками последовали поправки Палаты представителей и комитетов (форма тематической организации Конгресса). предположительно, эти поправки должны одобрить проекты национального или регионального характера, темы которых присутствуют или нет в соглашениях о намерениях. Фактически, эти поправки в конечном итоге послужили дальнейшему распылению ресурсов, на этот раз в ходе внутренних переговоров в каждой партии или в каждом парламентском комитете, без какой-либо ссылки ни на приоритеты, определенные в соглашениях о намерениях, ни на какую-либо другую стратегическую логику для страны.
Они служили для усиления власти лидеров Палаты и комитетов в деловых точках, чтобы гарантировать поддержку боссов. Вскоре поправка Палаты представителей также стала обязательной, лишив исполнительную власть возможности вести переговоры относительно ее бюджетных приоритетов.
Недовольные таким форматом и стремящиеся ввести в заблуждение возможные расследования Федеральной счетной палаты, парламентарии создали поправки Докладчика (также известные как секретные поправки) и поправки «Пикс». В этом нет прозрачности: неизвестно, кто сделал предложение, кто получил деньги, каков характер проекта и кто его реализует. Он мягкий или хочешь большего? Это еще не все. Поправки докладчика полностью находятся под контролем докладчика LOA, который в настоящее время находится под руководством председателей Палаты и Сената. Это впечатляющий инструмент политического контроля над парламентскими палатами со стороны их президентов, дающий Артуру Лире и Родриго Пачеко возможность оказывать давление на исполнительную власть, как никогда раньше.
Тем временем мы пришли к нынешней катастрофе, когда парламентарии контролируют бюджет (разброс по ценностям и направленности) в размере 50 миллиардов реалов в год, в то время как у федерального правительства есть только 70 миллиардов реалов для инвестиций, не предусмотренных конституцией или любыми способами, утвержденными законодательством.
Между тем, налоговая реформа, предложенная федеральным правительством, была глубоко искажена парламентариями, чтобы освободить от налога те отрасли экономики, с которыми оно имеет отношения или финансовую поддержку. В результате источник ресурсов, и без того значительно уменьшенный в результате поправок, становится еще более ненадежным, поскольку парламентарии решили отдать предпочтение, например, агробизнесу с широкими налоговыми льготами. С одной стороны, Конгресс душит исполнительную власть, а с другой – безжалостно истощает ее ресурсы.
Как я писал в начале статьи, это проблема не только Лулы или правительства ПТ. Это будет проблемой любого правительства, которое намерено выполнять свою конституционную роль.
Мы находимся в худшем из всех миров с этой законодательной властью, которая использует государственные ресурсы и без каких-либо ограничений создает трудности для управления исполнительной властью. И он осуждает любое ограничение действий правительства, как будто оно не имеет к этому никакого отношения.
Мы не живем в парламентском режиме, когда премьер-министр, выбранный Конгрессом, представляет проект бюджета, за который несет ответственность сам парламент. При парламентском режиме ответственность за этот бюджетный беспорядок явно будет лежать на Конгрессе, и избиратели будут знать, кого винить в этих несчастьях. В нашем атрофированном президентском режиме избиратели требуют несчастий исполнительной власти, не подозревая, что законодательная власть несет за них большую ответственность.
Чтобы выбраться из этого лабиринта, необходимо иметь электоральное цунами, способное создать парламентскую базу, которая решит провести глубокую политическую реформу, переопределяющую соотношение сил между властями Республики. Отмена всех этих индивидуальных поправок стала бы фундаментальным шагом на пути к восстановлению способности исполнительной власти управлять страной, но на передний план должны были бы выйти другие вопросы, и все они сложны, поскольку отменяют парламентские привилегии, накопленные с течением времени.
Например, необходимо было бы переопределить количество депутатов в каждом штате, следуя республиканской логике наличия единого избирательного коэффициента по всей стране, то есть каждый депутат будет избираться одинаковым количеством избирателей. Если это правило будет принято и нынешнее количество депутатов сохранится, пропорциональное распределение будет означать сокращение числа депутатов в менее густонаселенных штатах и увеличение его в тех, где больше избирателей. Представьте себе крики! Альтернативой могло бы стать увеличение общего числа депутатов в Палате, которая и без того очень многочисленна (и дорога).
Придется принять и другие правила, которые трудно утвердить, например, более ограничительные барьерные положения для уменьшения партийной фрагментации. Или переосмысление избирательного процесса с принятием более рациональных систем, таких как смешанная пропорциональная система с голосованием за партийные списки и отдельных кандидатов.
Список реформ, которые необходимо обсудить и реализовать для улучшения нашей политической и избирательной системы, огромен и всегда наталкивается на фундаментальное противоречие: тем, кому придется резать мясо, являются сами конгрессмены, избранные в сегодняшней несовершенной системе.
Посреди этого хаоса важно подчеркнуть желательную роль судебной власти, в частности Федерального верховного суда. STF по инициативе министра Флавио Дино приостановил действие поправок, сначала поправок Докладчика и Пикса, а затем индивидуальных и коллегиальных поправок. Предложение было одобрено на пленарном заседании, аргументируя это отсутствием прозрачности и критериями определения целей, тем и объема поправок.
Однако STF не устранил искажения, примененные в конституционном законодательстве, которое дает исполнительной власти право определять бюджетный порядок, получив одобрение обеих палат при голосовании по Закону о бюджете. «Соглашение» о нормализации и регулировании поправок после переговоров между тремя державами ограничивалось обсуждением необходимости «технических» критериев и правил прозрачности, но ничего не было сделано, чтобы избежать нынешнего размывания бюджетных расходов, которые почти равны исполнительной власти в приходских проектах.
Меры возмездия Законодательного собрания против судебной власти отражены в нескольких законопроектах, которые варьируются от кражи роли STF как окончательного арбитра в том, что является законным или незаконным в стране, до контроля за высвобождением средств, запрошенных судебной властью. Девять были предложениями об импичменте министрам, которые не понравились парламентариям.
Законодательная борьба за расширение своих полномочий по управлению страной и доминированию над исполнительной и судебной властью не имеет конечной даты, и на кону стоит нечто более глубокое: какой политический режим нам следует принять? На практике мы далеки от того, что определяет Конституция и что подтверждено не одним референдумом. Наш режим президентский, по крайней мере, так и должно быть. Мы переживаем растущий, постепенный процесс превращения в ублюдочный парламентский режим, при котором у законодательной власти есть все бонусы и нет никакого бремени. И никакой реакции со стороны СТФ по этому поводу нет.
Повернуть вспять это направление трудно, но что-то делать придется, иначе институциональный кризис, атрофирующий исполнительную власть, приведет нас в еще большую дыру, чем та, в которой мы находимся.
* Жан Марк фон дер Вейд бывший президент UNE (1969-71). Основатель общественной организации «Семейное сельское хозяйство и агроэкология» (АСТА).
земля круглая есть спасибо нашим читателям и сторонникам.
Помогите нам сохранить эту идею.
СПОСОБСТВОВАТЬ
