По ФРАНЦИСКО ПЕРЕЙРА ДЕ ФАРИАС*
Лидеры финансово-банковского капитала стремились сместить центр гегемонии в государственном аппарате, перенеся его из Исполнительной власти в Законодательную.
Политический клиентелизм является способом укрепления политической солидарности внутри правящего класса, поскольку распределяемые выгоды (должности, средства, оборудование) являются признаками экономической компенсации, осуществляемой гегемонической фракцией интересам подчиненных фракций в обмен на политическую стабильность. Другими словами, торг с целью получения немедленных материальных выгод в обмен на политическую поддержку является очевидным аспектом межправительственных, партийных и избирательных отношений; Однако, если говорить более глубоко, именно интересы гегемонической фракции в значительной степени составляют скрытое содержание взаимоотношений между государственными аппаратами, партийной конкуренцией и избирательными спорами.
Международный финансовый капитал и национальный банковский капитал победили в федеральной исполнительной власти на президентских выборах 2018 года. Выражением этого гегемонистского альянса стала экономическая политика, проводимая министром финансов Пауло Гедесом, чьи оси представляли собой радикализацию неолиберальной программы: дерегулирование экономики, приватизация, монетаризм. Принятие парламентского и министерского состава через клиентские партии было способом, соответствующим этой гегемонистской политике, сосредоточенной на стратегии сокращения расходов, поскольку это обходило более широкие соглашения с подчиненными социальными силами, которые означали экономические жертвы в угоду гегемонистским интересам, как это было в случае с ограничительной экологической политикой или экспансивной политикой заработной платы.
Тенденция этих сил, связанных с крайним неолиберализмом, заключалась в минимизации роли политических партий и социальных групп в передаче общих требований государственному аппарату, выступая против политики общественного договора или классового союза. Лидеры финансово-банковского капитала стремились сместить центр гегемонии в государственном аппарате, перенеся его из исполнительной власти в законодательную.
Поскольку глава исполнительной власти в Бразилии избирается большинством голосов, у него есть стимул обсуждать стратегические или общенациональные вопросы государственной политики; Иными словами, пропорциональные выборы парламентариев приводят их к немедленному или фрагментарному видению общенациональных политических вопросов с учетом результатов выборов. Сдвиг в сторону доминирования законодательной власти привел к тактике контроля над бюджетным процессом правительства, в основном посредством изменения положений парламентских поправок.
В 2016 году в условиях кризиса неодевелопменталистской гегемонии (Бойто-младший, 2018) парламентская оппозиция сумела одобрить конституционные изменения, сделавшие внесение индивидуальных поправок в бюджет обязательным. Это был первый шаг на пути к устранению политического контроля над бюджетным процессом со стороны исполнительной власти.
Стоит отметить, что с 2000 года сенатор Антониу Карлос Магальяйнс выдвинул проект, предусматривающий обязательность внесения отдельных парламентских поправок. Однако это предложение не было включено в повестку дня, поскольку коалиция неодевелопменталистов, гарант политики более широких соглашений, была привержена положениям коллективных поправок (суда, комитеты). В период правления правительства Лулы II (2007–2010 гг.) удельный вес коллективных поправок в дискреционных расходах составлял в среднем 60%; В правительстве Болсонару (3-2019 гг.) средний показатель этих поправок составил 2022% (Фариа, 28 г.).
В 2019 году поправки в Конституцию № 100 и 102 одобрили соответственно внесение поправок в бюджет государственными органами и обязательное исполнение дискреционных первичных расходов, которые в основном представляют собой инвестиции. Кроме того, Национальный конгресс сделал обязательными поправки постоянных комитетов Сената и Палаты представителей и расширил роль генерального докладчика в бюджетном процессе. Наконец, еще в 2019 году был одобрен законопроект EC 105, устанавливающий специальные трансферты или трансферты с определенной целью, которые не зависят от соглашения или договора с бенефициаром, что позволяет парламентарию пожертвовать муниципалитету по своему выбору, без указания конкретного назначения и без надзора со стороны Федеральной счетной палаты, до половины стоимости его поправок к бюджету. Это объясняет, почему расходы на индивидуальные поправки в федеральный бюджет превысили коллективные поправки за все время правления Болсонару, что изменило тенденцию правительственного цикла Лулы и Дилмы.
Однако инструментом, с помощью которого законодательная власть добилась наибольшего прогресса в политическом контроле над бюджетным процессом, стали полномочия генерального докладчика по государственному бюджету. В 2020 году был создан идентификатор первичного результата для различения поправок генерального докладчика (RP-9). После согласования этого положения с конституционными нормами и правилами процедуры на практике поправка генерального докладчика становится практически обязательной, при этом регламентируется возможность указания бенефициаров и порядок приоритетности таких поправок. Это приводит к экспоненциальному росту объема ресурсов из поправок генерального докладчика: если во время правительств Лулы I и Лулы II было использовано в общей сложности 25 млрд реалов и 30 млрд реалов соответственно; при правительстве Болсонару эта сумма достигла 93,2 млрд реалов.
Понятно, что в условиях демократических ограничений, когда гегемонистские силы склонны подчеркивать интересы клиентелистских партий и местных или провинциальных интересов, происходит увеличение суммы бюджета на индивидуальные поправки в ущерб коллективным поправкам. И самое важное в этой индивидуалистической тактике — концентрация ресурсов на поправках генерального докладчика, который обычно подчиняется председателю Федеральной палаты.
Однако не исключался конфликт внутри правящей коалиции, которая в правительстве Болсонару контролировала как исполнительную, так и законодательную ветви власти, продвигая интересы крупного финансово-банковского капитала при относительном балансе полномочий или низком уровне конфликта, хотя тенденция заключалась в доминировании законодательной ветви власти. Учитывая продвижение Национального конгресса, то есть прямых представителей (финансируемых за счет избирательных кампаний) гегемонистского альянса в бюджетном процессе, было предсказуемо, что последует реакция со стороны Исполнительной власти, ее косвенных представителей (связанных с кадровыми служащими). Одним из проявлений этого стало решение STF в декабре 2022 года о том, что поправка генерального докладчика является неконституционной. Но возврата к статус-кво, прежний с точки зрения бюджетных прерогатив исполнительной власти, при сохранении сценария ограничений ее бюджетных полномочий; что было сделано, так это для того, чтобы предотвратить преемственность нового «инструмента формирования» правящей коалиции (РП-9), разработанного и внедренного Законодательным собранием (Фариа, 2023).
В условиях относительной консолидации демократии в 1990-х годах, когда гегемонистские силы, защитники умеренного неолиберализма, не проявили себя в оппозиции к демократическому режиму, придавая значение политическим партиям и социальным группам, наблюдался низкий уровень индивидуальных поправок и низкая корреляция между реализацией индивидуальных поправок и голосами парламентариев за правительственные проекты (Фигейредо; Лимонджи, 2005). Развитие сильной партийной системы может смягчить бюджетные избирательные циклы, особенно в мажоритарной избирательной системе, переориентируя законодательную конкуренцию на наиболее стратегические вопросы развития страны.
Однако можно выдвинуть гипотезу о том, что в этом контексте неолиберальной политики и демократической стабильности сила клиентелистских переговоров сместилась от индивидуальных поправок к коллективным поправкам, выражая усложнение клиентелистских практик. Как отмечает один аналитик, огромным преимуществом коллективных поправок, которые были разработаны для удовлетворения более широких интересов штатов, регионов или отраслевых комитетов, предположительно является то, что они свободны от сомнительных мотивов [sic!], поскольку они должны были бы стать предметом официальных переговоров между группами парламентариев (с минимальными требованиями к кворуму). К сожалению, со временем коллективные поправки начали страдать от тех же проблем, что и индивидуальные поправки (Толлини, 2008, стр. 218).
Вполне предсказуемо, что правящая коалиция будет использовать внесение парламентских поправок в федеральный бюджет как средство укрепления своей политической сплоченности, несмотря на риторику об обратном. Президент Жаир Болсонару отрицает, что увеличение числа опубликованных парламентских поправок является практикой «старой политики»: «все, что публикуется, закладывается в бюджет. (…) Ничего не придумано, нет никакого чемодана, нет нигде скрытого разговора, все в свете законодательства» (Экономическая ценность,12\07\2019).
Существует также дискурс криминализации политического клиентелизма, направленный на отход от практики, присущей капиталистическим демократиям. Но то, что фактически пытаются скрыть, — это осуществление регресса к индивидуалистическим формам этого политического торга, выраженного в индивидуальных парламентских поправках и специальных трансфертах, не зависящих от конкретного назначения, а также в поправках генерального докладчика. Одним из последствий этого является изменение роли законодательного органа в определении государственной политики, сосредоточение внимания на краткосрочных приоритетах и целях, а также на фрагментарных мерах, электоральная отдача от которых может быть выше.
Конкретное проявление этой политической тенденции было объявлено в отчете Jornal Штат Сан-Паулув мае 2021 года, ссылаясь на случай поправок генерального докладчика, прозванных «секретным бюджетом»:
Эти дополнительные ресурсы тайно были сосредоточены в группе парламентариев. Это деньги, аналогичные тем, которые предусмотрены в традиционных индивидуальных поправках, на которые имеют право все конгрессмены, будь то союзники или противники. […] В Северном регионе город Сантана извлек наибольшую выгоду из ресурсов секретного бюджета. По предложению сенатора Дави Альколумбре (Демократическая партия-Ассоциация Демократической партии) муниципалитет подписал контракт на перечисление 95,7 млн реалов на мощение улиц, которые предназначались бы Макапе, если бы его брат Хосиэль Альколумбре (Демократическая партия) победил на выборах мэра столицы Амапы. По словам источников, чтобы не усиливать позиции противника семьи, Альколумбре перенаправил инвестиции.
Несмотря на свои рассуждения о «новой политике», которая на практике может означать противодействие клиентелистской политике, правительство Болсонару конкретно отреагировало на отличительный признак управляемости, которым являются парламентские и министерские коалиции. Заняв пост председателя Палаты депутатов, правительственная коллегия получила десять должностей заместителей руководителя в Палате, представляя десять различных партий, и предоставила клиентской партии, Прогрессивной партии, руководство правительством в Палате, а впоследствии этой же партии — Министерство гражданской палаты — главное министерство по связям и переговорам исполнительной власти с другими ветвями государственного аппарата. С другой стороны, Министерство связи было восстановлено и передано другой клиентской партии — Социал-демократической партии; и несколько других небольших партий, входящих в так называемый Центро, объединяющий партийные скамьи, считающиеся прагматичными, заняли позиции во втором и третьем эшелонах министерств или федеральных исполнительных агентств (Амарал, 2021).
Коалиция Болсонару практиковала клиентелизм как попытку вернуться к системе «личной лояльности», типичной для старых аграрных олигархий (Leal, 1975). Но вместо этих традиционных олигархий, которые исчезли с проникновением капитализма в деревню, политические кадры местного происхождения выросли в своего рода деклассированный буржуазия (торговцы землей, ополчения, религиозные компании и т. д.), которая размножалась в легендах клиентелистской партии.
* Франсиско Перейра де Фариас Он профессор кафедры социальных наук Федерального университета Пиауи. Автор, среди прочих книг, Размышления о политической теории молодого Пуланца (1968-1974) (антикапитальные бои).
ссылки
AMARAL, OE Политические партии и правительство Болсонару. В: АВРИТЦЕР, Л.; КЕРЧЕ, Ф.; МАРОНА, М. (орг.). Правительство Болсонару: демократический регресс и политическая деградация. Белу-Оризонти: Аутентично, 2021.
БОЙТО-МЛАДШИЙ, А. Реформы и политический кризис в Бразилии: классовые конфликты в правительствах ПТ. Кампинас: Unicamp; Нью-Йорк: Издательство Чикагского университета, 2018.
ФАРИА, РО Парламентские поправки и бюджетный процесс при коалиционном президентстве. 2023. Диссертация (докторская по праву) – аспирантура по экономическому, финансовому и налоговому праву в Университете Сан-Паулу.
ТОЛЛИНИ, Х.М. Улучшение отношений между исполнительной властью и Национальным конгрессом в процессах подготовки и исполнения бюджета. Блокноты ASLEGIS, нет. 34, 2008, с. 213-236.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ,12\07\2019.
земля круглая есть спасибо нашим читателям и сторонникам.
Помогите нам сохранить эту идею.
СПОСОБСТВОВАТЬ
