По КЛАРА АРАУЖО*
Институциональная политика делает ставку на увеличение присутствия женщин в бразильских парламентах – некоторый вклад в дебаты.
Латинская Америка стала питательной средой для новаторского опыта, направленного на увеличение присутствия женщин в законодательной власти. В Мексике в настоящее время 48,2% женщин-депутатов Федеральной палаты. В Эквадоре на выборах в этом году было избрано 38% женщин. Перу с новым Законом о паритете избрало 40% женщин в однопалатный конгресс. Даже соседние страны, которые «скатывались» по отношению к этим процентам, такие как Уругвай, добились за последнее десятилетие важных скачков (см. табл. 1).
Таблица 1 – Положение стран Латинской Америки по доле мест, занимаемых женщинами в нижних палатах или однопалатных парламентах
Самый последний успех был достигнут в Чили. В мае страна избрала 155 представителей в Национальное учредительное собрание, которое разработает новую конституцию времен генерала Пиночета, заменяющую действующую. Одним из требований, как к кандидатурам, так и к определению избранных, был гендерный паритет. Женщины удивили и превзошли планку в 50%: было избрано 88 кандидатов против 74 кандидатов-мужчин. Необычный факт, они предоставили им 11 вакансий, чтобы гарантировать равное представительство. Результат означает чрезвычайное изменение темпов женских выборов в стране.[Я]
Несмотря на конкретные исторические, экономические и политические условия, значительная часть этих достижений объясняется взаимодействием между принятыми законами о квотах и/или законами о паритете и некоторыми факторами, которые невозможно подробно проанализировать в данном тексте. На данный момент достаточно указать: типы избирательных списков, гендерно-чувствительные меры финансирования, направленные на усиление женского лидерства в политических партиях, и более широкий доступ женщин-кандидатов к средствам предвыборной кампании. Но центральным элементом стратегий «феминизации политики» является внедрение законов о квотах с высоким процентом кандидатов для обоих полов и законов о паритете, сопровождаемых эффективными санкциями за несоблюдение законодательства.
К 2020 году в двенадцати латиноамериканских странах были приняты законы о паритете. Эти инициативы привели к значительному увеличению среднего представительства женщин с 9% до 30% в период с 1990 по 2019 год. , которые требуют от партий соблюдения процедур регистрации и определения кандидатов, как правило, увеличивают шансы женщин быть избранными (см. таблицу 2, приложение и Freidenberg, 2020: 9-10).
Таблица 2. Сводка законов и некоторых законодательных и судебных мер, влияющих на квоты, Бразилия, 1995–2019 гг.
Новость об этих результатах выборов пробуждает чувства двух типов: восхищение и радость растущим успехам «соседей»; а также разочарование и негодование по поводу «черепашьего темпа», которым отмечены включение женщин в парламентское представительство в Бразилии. Страна занимает 142 место в ранжирование МПС из 199 стран и занимает 18-е место в Латинской Америке (см. прилагаемую таблицу 1). Менее 30% стран мира регистрируют 15% или менее женщин в нижних палатах.[II]
В период с 2014 по 2018 год в Бразилии произошел скачок на выборах в законодательные органы: на 51% больше в Палате депутатов и на 36,67% в Законодательных собраниях. Он подскочил с 9,94%% до 15,01% и с 11,33% до 15,49% соответственно. На выборах в палаты советников в 2020 году страна избрала 16% советников против 13,5% в 2016 году. Но это означало переход от очень низких уровней к низким уровням. Мы перешли от почти инерционного положения к хождению «черепашьим шагом» после последних трех выборов. Не то, чтобы ситуация в мире была удобной. Однако, сравнивая Бразилию со средним международным показателем, дискомфорт велик.[III]
Эта картина обусловлена множеством нормативных, политических, в том числе нашей избирательной системы, культурных и социально-экономических факторов. С учетом этого сценария вопрос, который давно задавался, можно резюмировать следующим образом: каковы пути преодоления сложившейся ситуации и гарантирования значительного численного скачка женщин в парламентах, а значит, и выхода страны из текущий ритм «шага черепахи»? Момент требует дебатов и диалога между политическими представителями и различными социальными секторами. В Палате депутатов рабочая группа – по Избирательному кодексу – и комиссия – Специальная комиссия УИК №. № 125-А от 2011 г. (где речь идет о днях выборов, близких к праздникам), своего рода «зонтичной УИК», обсуждают политическую реформу.
Депутаты и депутаты (последние более робко в коммуникативных пространствах, но безусловно вовлеченные внутренне в свои партии) высказывают свое мнение о том, что можно было бы изменить, еще в этом 2021 году, к выборам 2022. Гендерные квоты тоже есть в «покупная корзина». Возникают предложения по улучшению или замене действующего Закона о гендерных квотах для пропорциональных кандидатов, а также альтернативы через проекты по резервированию парламентских вакансий, представленные в рамках двух упомянутых выше институциональных пространств.
Этот текст предназначен для предоставления некоторых субсидий и внесения вклада в продолжающиеся дебаты. В задачу не входит рассмотрение различных аспектов, связанных с этой темой. Он предназначен для краткого рассмотрения двух текущих процессов в Палате, а затем рассмотрения путей и проблем текущей политики квот. Первая тема касается законопроекта (PLP-135/2019), одобренного Комиссией по защите прав женщин (далее CDDM), с акцентом на замену, представленную докладчиком, депутатом Маргарет Коэльо (PP-PI). Второй касается УИК по резервированию мест в законодательном органе для женщин, предложение, которое в настоящее время обсуждается Специальной комиссией. Однако сначала удобно сделать краткие комментарии к действующему бразильскому Закону о квотах.
Бразилия, «черепашьи шаги» и трудности прибытия
Уже 25 лет Бразилия принимает гендерные квоты в избирательных списках. Во-первых, в 1996 г. - 20% для муниципальных советов, а с 1998 г. - 30% для всех пропорциональных уровней (Закон № 9.504/97). Законодательство было усовершенствовано, особенно после принятия Закона 12.034/2009, в котором была уточнена обязательная минимальная квота (изменение термина «резерв» на «заполняет»), а также законодательно закреплено использование средств партийного фонда, определяющий минимальный процент инвестиций в женское подготовка политических партий. Тем не менее, Закон оставался частично игнорированным в его практическом исполнении, а законодательство функционировало почти как фиктивное произведение.
Это произошло, среди прочего, из-за его (не)адекватности существующей избирательной системе с открытыми списками, отсутствия юридических санкций за несоблюдение минимального процента, непрочных партийных обязательств перед Законом (много больше риторических, чем эффективных), и, в частности, из-за непомерных затрат на избирательные кампании в стране. С 2015 года проверки были расширены и выдвинули на первый план проблему «оранжевых заявок».[IV] Результатом более строгой проверки стало соблюдение минимальной квоты и сокращение «фиктивных заявлений».
Но самое большое достижение произошло в 2018 году, когда сначала STF ответила на ADI — 5617/2018.[В] в марте; затем, в мае того же года, когда TSE, в ответ на консультации с парламентариями, урегулировал решение STF.[VI] В то время TSE решил, что партии должны передать как минимум 30% ресурсов вновь созданного Специального фонда финансирования избирательных кампаний, а также партийного фонда, когда они используются в кампаниях, женским кандидатам. И еще, что порог в 30% распространяется и на предвыборную агитацию на радио и телевидении. Правило уже использовалось на выборах 2018 г. И, несмотря на то, что оно было определено в, так сказать, «45 минутах второго тайма», первоначальные исследования показывают, что это правило положительно повлияло на результаты выборов того года, а также на результаты для городских советов в 2020 году. Короче говоря, несмотря на то, что они очень далеки от «разумного минимума», можно сказать, что результаты двух последних выборов также обусловлены указанными выше факторами.
Между утопией и пессимистическим «реализмом» — есть ли выходы?
На извилистом пути, кратко описанном, и ввиду сохранения негативных аспектов, связанных с Законом о квотах, законодательные предложения и инициативы были представлены в Национальном конгрессе за последнее десятилетие. В Учреждении есть некоторые (немногие) предложения, которые можно определить как экстравагантные: они противоречат тенденциям государственной политики большинства стран в начале этого века и предлагают отменить любые квоты или позитивные действия.[VII] Но большинство из них направлено на совершенствование механизмов позитивных действий, увеличение доли квот для женщин-кандидатов, введение законов о паритете или даже утверждение конституционного резерва мест в парламенте. И именно о двух из этих предложений я расскажу ниже.
Проект дополнительного закона проголосовали в Комиссии по защите прав женщин Палаты депутатов
PLP-35 был представлен депутатами Марсело Фрейшо (PSOL-RJ) и Самией Бонфим (PSOL-SP) в 2019 году. Вкратце, его содержание касается поправок к Дополнительному закону №. № 78 от 30 декабря 1993 г., регламентирующий определение количества федеральных депутатов от штата в соответствии с принципами пропорциональности и численностью их населения. Законопроект вносит поправки в некоторые аспекты его статей 2. и 3-й. «создать квоты для каждого пола на выборах федеральных депутатов», соблюдая паритет. К PLP-35/2019 (PLP 109/2019), представленному депутатом Глейзи Хоффманн (PT-PR), прилагается еще один проект аналогичного содержания: он вносит поправки в Закон 78/1993, чтобы «установить резервирование половины вакансий для женщин не только в Палате депутатов, но и на всех пропорциональных выборах в стране».
Когда были представлены два предложения, в 2019 году Бразилия заняла 108-е место в вышеупомянутом рейтинге. ранжирование МПС и эта позиция foi один из аргументов, используемых при обосновании соответствующих проектов. В настоящее время страна занимает 142-е место. установить в рейтинг. Еще один распространенный аргумент касался низкой эффективности минимальной квоты для кандидатов – 30% – несмотря на различные меры по улучшению. Наконец, оба подчеркивают рекомендации, сделанные международными и многосторонними организациями, такими как ООН и Парлатино, которые устанавливают паритетные цели в пространстве политического представительства.
PLP-35/2019 с заменой, представленной докладчиком, депутатом Маргарет Коэльо, был одобрен 29 апреля этого года в ходе символического голосования в CDDM, под председательством тогдашнего депутата Эльсионе Барбальо (MDB-PA). Свое присутствие зарегистрировали 14 члена Комиссии, в том числе трое мужчин, принадлежащие к 1 партиям. Было XNUMX (одно) отдельное голосование и единственное голосование против Криса Тониетто (PSL-RJ).[VIII] Заменяющее предложение, представленное Маргарет Коэльо, определяет изменения в статье 1 Дополнительного закона 78/1993, которые вступят в силу со следующим текстом:
«§ 2 Политические партии имеют право на столько вакансий, сколько указывает соответствующий партийный коэффициент, в порядке номинального голосования кандидатов с соблюдением чередования полов.
§ 3º Правило смены пола также должно соблюдаться на выборах в Законодательные собрания штатов, Законодательную палату Федерального округа и муниципальные палаты».
Отчет, представленный на PLP 35/2019, представляет собой хорошо обоснованную статью, основанную на аргументах в пользу равенства между мужчинами и женщинами. Что еще более важно, он затрагивает наболевший вопрос согласования партийных интересов в динамике пропорционального представительства, мест, периодически занимаемых «истеблишментом» внутри партий, и требования гендерного равенства в рамках трех уровней парламентского представительства в Бразилии. Поэтому здесь стоит выделить части обоснования и аргументов, представленных в голосовании докладчика на PLP-5/2019.[IX]
Во-первых, депутат перечисляет несколько причин, по которым проект заслуживает одобрения со стороны CDDM, таких как, например, «неоспоримый факт» низкого представительства женщин, а также обязательства, взятые на себя Бразилией в основных международных договорах о равенстве мужчин и женщин. женщин, таких как CEDAW.[X]
Что касается заслуг, Маргарет Коэльо утверждает: «Анализируя вопрос строго с точки зрения заслуг, нет необходимости заявлять, что меры этого типа также нарушили бы любой критерий справедливости, связанный с народным суверенитетом, поскольку осуществление этого происходит в соответствии с условия закона и избирательной системы каждой страны, будучи совершенно пропорциональными тому, что требования гендерного равенства включены в сферу действия этих систем» (стр. 3). Он также утверждает, что «приоритет доступа женщин, в том числе из числа получивших наибольшее количество голосов, к местам в парламенте представляет собой менее обременительную меру для идеального видения народного суверенитета, чем отказ от голосов, присутствующих в мажоритарных системах, или даже избрание кандидаты с меньшим количеством голосов в пропорциональной системе, возможности, которые обычно не оспариваются с точки зрения народного суверенитета».
По этим и другим элементам докладчик счел проекты «чрезвычайно положительными», но внес два предложения с целью «(...) более эффективного и справедливого осуществления принципов, предложенных обоими». Это связано с тем, что оба законодательно определяют только общее распределение вакансий без детализации критериев распределения.
Предложения, на мой взгляд, затрагивают суть партийно-политических противоречий, которые редко высказываются открыто при обсуждении предложенной квоты и критериев включения женщин через избирательные квоты. Такая напряженность связана с суверенитетом политических партий, принципом пропорциональности представительства и институциональными позитивными действиями для достижения баланса между мужчинами и женщинами.[Xi] По словам Маргарет Коэльо, это проблема, связанная с «политической справедливостью» и в то же время «разумными ожиданиями партий и кандидатов». Депутат отмечает, что в законопроекте не уточняется в качестве принцип паритета будет введен в действие, учитывая партийную реальность голосов, полученных в штатах. И он утверждает, что «(…) нельзя игнорировать, с точки зрения заслуг, несовместимость между простым положением о резервировании вакансий для женщин и пропорциональной системой» (стр. 5).
В связи с этим докладчик отмечает: «(…) как в отношении политической справедливости, так и в отношении разумных ожиданий партий и кандидатов (…) представляется несправедливым, что в рамках пропорциональной системы быть глобальным дефлятором, чтобы исключить кандидатов-мужчин с наибольшим количеством голосов […] Другими словами, несправедливо, что резервирование вакансий приносит пользу женщине из одной партии в ущерб мужчине из другой партии» (стр. 5).
Затем Маргарет Коэльо предлагает согласовать принцип партийной пропорциональности и количество голосов, полученных с помощью избирательного коэффициента, с достоинством предложения, содержащегося в PLP 35/2019: «[...] единственное возможное решение в неконституционном масштабе, конституционность которого должна также своевременно обсуждаться в Комиссии Конституции и Юстиции, заключалась бы в установлении чередования вакансий в пределах мест самих партий после расчета партийного коэффициента» (стр. 5). Наконец, он признает, что решение не гарантирует паритета, предложенного оцениваемыми проектами, но, в рамках характеристик бразильской избирательной системы, оно продвигается в достижении этой цели.
Несмотря на последовательную аргументацию и соответствие успешным законодательным тенденциям в регионе, как указывалось ранее, его одобрение CDDM практически не имело отклика ни в Конгрессе, ни в прессе и СМИ в целом. Было ли это предложение утопичным?
Как отметила депутат Маргарет Коэльо, это не желаемый паритет. Но проект с предлагаемой заменой может стать отправной точкой, возможным путем к решению задачи согласования необходимого и неотложного численного роста женщин в пространствах пропорционального представительства с партийным суверенитетом в пропорциональной системе.
Сценарии паритета могут реально казаться более отдаленными в нынешнем контексте страны, хотя, как показано, многие примеры в Латинской Америке указывают на то, что такая цель может быть не такой уж утопической. Однако когда дело доходит до политических решений, необходимо учитывать цели и возможности достижения, включая сильные стороны, интересы, обязательства и эффективность.
С этой точки зрения ниже представлено базовое численное упражнение с целью помочь отразить потенциал проекта, за который проголосовал CDDM, с предлагаемой заменой. Это гипотетическая ситуация. Это легкие численные расчеты, примененные к результатам 2018 года в Палате депутатов, основанные на количестве мест, полученных каждой партией в каждом штате. Все другие факторы и переменные игнорируются, включая, конечно, более общие факторы избирательного контекста. Гипотеза чередования полов среди избранных рассматривалась в соответствии с утвержденным предложением, включая две ситуации: нечетное количество избранных представителей и партии, избравшие только 1 депутата в штате.
Были включены скамейки 30 партий, избравших депутатов в Палату депутатов. В гипотетическом расчете все партии, избравшие нечетное количество представителей в данном штате, «решили» предоставить неделимое место мужчинам (например, если бы было избрано 9, 5 были бы мужчинами). Вместе с тем, в тех случаях, когда партии избирали только одного депутата в данном штате, они также предпочитали «отдавать» вакансию мужчине. Результат счета, пессимистического (надеюсь), был следующим: 24 партии будут иметь женщин в своих скамьях; Будут избраны 147 женщин-депутатов, что соответствует в общей сложности 28,65% представительства в Палате депутатов.
Хотя математический результат ниже среднего показателя по Латинской Америке и не достигает 30-процентной ставки, установленной в качестве минимальной квоты, расчетный рост был значительным. Другими словами, хотя он и ниже желаемого, он кажется реалистичным минимальным уровнем в пессимистическом сценарии. Очевидно, что это расчет, основанный на прошлых результатах и оторванный от сложного набора элементов, связанных с выборами. Но краткий анализ, сделанный выше по PLP-35/2019, и гипотетическое упражнение наводят на некоторые моменты для размышлений. Я представляю их в краткой форме ниже.
Прежде всего, я подчеркиваю «примирительный» аспект решения в этом направлении, пытаясь артикулировать автономию партий, сохранение принципа пропорциональности в представительстве партий, соблюдение минимальной представительности кандидатов — поскольку наиболее и кандидаты, получившие наибольшее количество голосов, будут избраны – и призывают к большему участию женщин.
Известно, что ХДДМ не занимает центрального места в структуре домовых комитетов. Он, как правило, действует скорее как катализатор дебатов и место посредничества для достижения возможного консенсуса по повестке дня в области прав женщин. Однако если предположить, что голосование членов 14 партий за Проект не имеет значения – пусть даже символического – и что оно выражает некую минимальную индивидуальную и партийную приверженность (будет видна), стык между представленными проектами и объединенными замена может быть примером, случаем возможного посредничества.
Остается, однако, задаться вопросом, сумеет ли минимальный уровень выборности, оцененный математическим расчетом, - 28,65%, дестабилизировать "игру" сил в Конгрессе. Кроме того, остается рассмотреть вопрос о том, эффективны ли для политических партий предложения, которые приводят к разногласиям, выходящим за рамки «черепашьего шага», или они остаются просто риторическим ходом. По-видимому, это скромный процент, но размышления о его эффективности могут дать нам представление о том, как далеко мы можем и не можем зайти.
Демократическая политика состоит из переговоров. Без таких переговоров, как уже отмечалось, существует риск стагнации и/или превращения ее в «Вавилонскую башню»: каждая единица/лицо отстаивает свои первоначальные интересы. Поэтому и думая в терминах ответственность гендерного равенства, вот несколько вопросов: можно ли считать, что предложение, за которое проголосовал CDDM, также находится на столе переговоров по реформе в данный момент? Это жизнеспособно или нет? Почему? Если да, то каковы последствия? Если нет, то каковы альтернативы, учитывая требования и отношения обязательств между представителями и представляемыми?
Резервирование мест в парламентах – случаи, выгоды и риски
Сделав вышеизложенные соображения, я прокомментирую ниже другое предложение, обсуждаемое в Специальной комиссии по политической реформе. Хотя предложение и не закрыто, оно имеет своей артикуляционной осью конституционное резервирование минимального процента мест на трех пропорциональных парламентских уровнях. Его возможные производные в виде проекта УИК вызвали дебаты в СМИ и в Конгрессе. Судя по всему, нет единого мнения о механизме – УИК, об установлении минимального процента, а также об альтернативном пути: резервация мест или корректировка Закона о квотах. Тема сложная и спорная. Однако создается впечатление, что по разным причинам существует восприимчивость к предложенному пути, даже при наличии разногласий по поводу минимального процента мест. Будет ли это реальным путем?
Как известно, дебаты начались после создания Специальной комиссии, которой было поручено вынести заключение по УИК №125. 2011-A, XNUMX. Комиссию возглавляет заместитель Луис Тибе (Avante-MG), а докладчиком является заместитель Рената Абреу (Podemos-SP).[XII] Согласно заявлениям депутата, цель состоит в том, чтобы свести воедино проходящие через Конгресс предложения, касающиеся избирательной системы и выборов, вокруг некоторых осей, одной из которых является «увеличение представительства женщин и групп меньшинств».[XIII]
В связи с этим в УИК-125-А было добавлено несколько предложений, которые могли быть включены в повестку дня Комиссии, в том числе УИК № 98, одобренная Сенатом в 2015 году и с тех пор замороженная в Палате депутатов. Докладчиком проекта был сенатор Ромеро Хука (MDB). Вкратце, он предлагает внести поправку в статью 60 Федеральной конституции, добавив в переходные положения статью под номером 101, чтобы «зарезервировать вакансии для каждого пола в Палате депутатов, в Законодательных собраниях, в Законодательной палате Федерального округа и в муниципальных палатах в трех последующих законодательных органах» (после его утверждения). Он определяет, что «каждому полу, мужчине и женщине, гарантируется минимальный процент представительства мест в Палате депутатов, Законодательных собраниях, Собрании Федерального округа и Палатах советников в трех (3) законодательных собраниях после принятие настоящей поправки к Конституции "(...) и запрещает уровень ниже, чем: I - 10% мест в первом законодательном органе; II – 12% мест во втором законодательном органе; и III — 16% мест в третьем законодательном органе». Он также добавляет, что «(…) в случаях, когда данный минимум не соблюдается данным полом (…) необходимые вакансии будут заполнены кандидатами этого пола с наибольшим индивидуальным номинальным числом голосов среди партий, достигших избирательного коэффициента».
По неофициальной информации, этот УИК 98/2015, получив одобрение в Сенате, то есть проголосовав за его приемлемость, и проработав в Палате депутатов, может выступить катализатором возможных инициатив по изменению действующего законодательства. В следующих комментариях в качестве ссылки используются заявления парламентариев в средствах массовой информации, в частности, заявления докладчика Специального комитета, депутата Ренаты Абреу,[XIV] а также данные и информация с веб-сайтов Института IDEA[XV] и МПС по этому типу квот.
Во-первых, стоит отметить, как приятно знать, что докладчик, заместитель Рената Абреу, привержена осуществлению мер по достижению баланса в присутствии мужчин и женщин в парламентском представительстве страны. Особенно после дебатов, возникших по поводу представления своего законопроекта №. 4130/2019, предлагающий отменить санкцию, когда политические партии не выполняют квоты в 30% кандидатов по полу. Этот проект и другие, находившиеся в разработке в то время, предлагали сократить квоты на 30%,[XVI] подверглась резкой критике в Конгрессе, в том числе со стороны тогдашнего координатора Женского секретариата Палаты депутатов, заместителя профессора Дориньи от DEM/TO («Газета», 17).
Обоснование, представленное Ренатой Абреу во время дебатов по ее проекту и повторенное в недавних заявлениях, ссылается на предполагаемую несправедливость, содержащуюся в действующем Законе о квотах: удаление мужчин, которые хотят баллотироваться, потому что партии не нашли женщин для заполнения минимального процента голосов. 30% (интервью, данное Folha de São Paulo и приведенное выше). Я вернусь к этому аспекту позже.
Выступая перед прессой, депутат посчитал шагом вперед возможность минимального резерва в 15% мест в парламенте (цитируемое выше интервью газете Folha de São Paulo). В статье, написанной для газеты Folha de São Paulo, депутат защищает этот тип резервирования вакансий и приводит в пример другие страны Латинской Америки. Особое внимание в нем уделяется случаям Боливии и Мексики. Но является ли резерв вакансий, предусматривающий минимальный уровень 15% или даже 20%, как обсуждалось, альтернативой в случае Бразилии?
Я воспользуюсь «крючком» примеров Боливии и Мексики, чтобы сделать некоторые замечания о типе квоты, обычно известном как конституционное резервирование мест в парламентах. Прежде всего, я подчеркиваю то, что кажется повторяющейся ошибкой: рассмотрение законов о паритете и Конституционное резервирование отдельных мест в парламентских креслах вроде одно и то же. В Мексике и Боливии, а также в других странах Латинской Америки существуют конституционные законы о паритете с определениями того, как будут подсчитываться кандидаты и голоса. В некоторых других действуют законы о квотах с высоким процентом кандидатов по полу (см. Таблицу 1 выше). Разъяснение характера того, что предлагается, является фундаментальным шагом для публичных дебатов.
Согласно классификации института IDEA, в настоящее время только 26 стран мира зарезервировали конституционные вакансии для мест в нижних палатах. Из них, согласно информации на веб-сайте, только 6 резервируют в качестве минимальной квоты процентную долю, равную или менее 15% председателей. Это: Самоа, Эсвартини (бывший Свазиленд), Иордания, Кения, Нигерия и Марокко. В Северной и Южной Америке только две страны с такой квотой — это Гайана и Гаити; все остальные расположены на азиатском и африканском континентах (см. страны в прилагаемой таблице 2).
Таблица 2 – Страны, которым конституционно гарантированы зарезервированные места в национальном парламенте, 2021 г. (Примечание: только переведенное название)
Исследование веб-сайта IDEA и других интернет-источников по 26 странам позволяет нам очень упрощенно определить следующие характеристики, более или менее общие для этих стран: i) многие пытаются строить свои демократии совсем недавно, и, следовательно, , они институционально хрупки; ii) в большинстве своем женщины не пользуются равными правами, их преследуют, а патриархальные системы остаются глубоко укоренившимися; iii) многие имеют начальный уровень социально-экономического развития; iv) часть не совсем вписывается в то, что мы определяем как «системы либеральной представительной демократии». В этой последней группе мы находим тех, кто не подходит, потому что они явно диктаторские (или барские), или потому, что нет прямых выборов, или потому, что они не многопартийны.
Как рассматривать Бразилию в свете вышеперечисленных характеристик? В какой из перечисленных ситуаций оказалась бы страна, если бы она была выделена как 15-процентный аванс в качестве минимального резерва вакансий для женщин в парламентах? Исходя из этих вопросов, стоит пересмотреть первоначальное предложение, одобренное Сенатом в 2015 г. – УИК 38/2015, а также его адаптацию, представленную вокруг резервирования мест в парламенте.
Первоначальный проект предусматривал минимум 10%, затем 12% и, наконец, 16% вакансий на трех выборах после принятия Закона. Ясно, и в этом нет сомнения, что эти первые шаги устарели. С тех пор, как предложение было одобрено в Сенате, были робкие увеличения, но они достигли этих процентов, как показано выше. Минимальный уровень 16%, предусмотренный на 2022 год, был достигнут на выборах в горсоветы 2020. Как тогда считать минимум 15% прогрессом Конституции?
Еще один аргумент, используемый защитниками минимального резерва в 15%, заключается в том, что в Бразилии все еще есть более 900 муниципалитетов, в которых нет даже женщины-члена совета. Аргумент имеет некоторые проблемы. Во-первых, необходимо посмотреть на вес населения и парламентское представительство, которое представляет это число во всех бразильских муниципалитетах. В основном это муниципалитеты с населением до 15.000 9 человек, что соответствует городским советам с XNUMX представителями.
Во-вторых, не оставляя без внимания очень серьезную проблему отсутствия женщин в более чем 900 муниципалитетах, важно подумать о том, необходимо ли для того, чтобы принять законы в пользу той части, которая еще больше отстает, чем в среднем по стране, установить очень низкий порог для трех законодательных уровней. Другими словами, вопрос заключается в следующем: если принять политику позитивных действий, руководствуясь реальностью менее чем 1/5 бразильских муниципалитетов, разумно ли снизить порог на других уровнях, которые уже достигли этого минимального процента? И при этом «привязывание» минимума через УИК, что может означать конституционно узаконить этот уровень? Если при проценте в 15% мера направлена на то, чтобы «начать снизу», что само по себе весьма спорно, то было бы нецелесообразно устанавливать временный закон и различать три законодательных уровня – Палату советников, Законодательный Собрания и Палаты депутатов – с минимально достойными расценками, в соответствии с мировыми тенденциями?
В различных кругах, в том числе в части общественных движений, в академическом сообществе, изучающем предмет, и даже в членах международных институтов существует определенный страх, который можно выразить в следующем вопросе: будут ли 15% минимальным уровнем или, в практика, это приведет к потолку? Думаю, опасения вполне обоснованы. Как подчеркнула политолог Пиппа Норрис из Гавардского университета, при обсуждении и объяснении трудностей групп посторонними занимают пространства власти, институты склонны действовать по инерционной логике, в смысле сохранения достигнутой стабильности и не рискуя достигнутым.
Я бы добавил: учреждения — не абстракции, а результат действия и практики индивидов, их интересов и группировок самого разного типа; и вечеринки не пустые места. В данном случае стоит задуматься о том, не будет ли тенденция к инерции, которую влекут за собой институциональные практики, в сочетании с бразильской исторической картиной разрозненного, скандального и повторяющегося «мужского чрезмерного представительства», не будет ли иметь тенденцию к превращению минимального уровня в стандартный уровень. или даже максимальный уровень для всех уровней.
Наконец, успешный опыт стимулирует нас и открывает новые пути. Многие из стран, добившихся значительного количественного прироста в парламентском представительстве, сделали это, осмелившись установить передовые цели, сначала в процентах, а затем в виде законов о паритете. Эти цели и горизонты оказались реализуемыми в разных типах избирательных систем и странах с одинаковым уровнем развития. Например, в Мексике со смешанной избирательной системой сначала через 40-процентные квоты, а затем через паритетный закон; в Боливии Мет, в Аргентине и Перу в пропорциональных системах (Freidenberg, 2018; 2020). Можно было бы упомянуть и другие страны, но на данный момент достаточно упомянутых выше.
Чего ожидать от действующего Закона о квотах?
Обеспокоенность и критика Закона о квотах, как в отношении трудностей с заполнением вакансий, так и в отношении результатов его выборов, характеризовали бразильскую траекторию на протяжении 25 лет его принятия. Как исследователь, следуя этому опыту в Бразилии, я указывал и критиковал, как и несколько моих коллег, его ограничения, некоторые из которых были, так сказать, «структурными»; другие за «застенчивость» в его формулировке.
Существует, и это бесспорно, неотъемлемое ограничение эффективности квоты из-за бразильской избирательной системы с открытым списком кандидатов и ее особенностей. Как было доказано, квоты гораздо более эффективны в системах закрытых списков с чередованием правил и прогнозом санкций. Но это часть вопроса. Другая часть касается «изначальных пороков», кратко перечисленных в начале этого текста. Что касается последнего, то можно сказать, что самые последние меры повысили потенциальную эффективность квот в Бразилии, как отмечалось выше (см. таблицу 2 выше).
Несмотря на это, выдвижение минимального процента кандидатур по-прежнему рассматривается партиями как проблема, а некоторые больше подчеркивают проблему поиска кандидатов. конкурентоспособные кандидаты, а не столько для поиска кандидатов. Кроме того, после 25 лет эксперимента в Бразилии есть сомнения в его потенциале для «кратчайшего пути»: при сохранении действующей избирательной системы голосования (открытые списки) исчерпаются ли как-то квоты или останется место для маневра по их улучшению?
Здесь нет возможности углубляться в этот вопрос, но в настоящее время, при обсуждении политической реформы и конституционных изменений, я предлагаю вопросы для обсуждения и будущих исследований. Начну с предыдущей темы. Заполнение женских кандидатур было проблемой, часто упоминаемой политическими партиями. При рассмотрении темы в целом женщины и их индивидуальная и культурная готовность к соперничеству предстают как проблема, как препятствие для партийных ритмов, и другие аспекты не подвергаются сомнению.
С самого начала неразбериха будет заключаться в женщинах, обычно без других аспектов. Возможно, пора попытаться проверить эту «проблему» с другой точки зрения: с точки зрения эффективного использования тода пропорциональные вакансии кандидатов, которые Закон предоставляет партиям, независимо от того, находятся ли они в коалиционной ситуации или нет (на данный момент Закон не допускает пропорциональной коалиции). Как известно, одновременно с введением квот было увеличено и количество кандидатур, на которые претендовала каждая партия. Раньше аббревиатуры могли занимать до 100% от общего количества спорных мест. Затем с помощью квот вакантные места для кандидатов были увеличены сначала до 120%, а затем до 150% (например, если штат имеет право на 10 федеральных депутатов, каждая партия может выдвинуть до 15 кандидатов). В случае коалиций список может содержать до 200% имен. В бразильском партийно-политическом сценарии вопрос, который может внести вклад в дебаты, заключается в следующем: все ли партии использовали вакансии, будь то для мужчин или для женщин?
Жайро Николау (2006), обсуждая проблемы с открытым списком, зафиксировал эту трудность и указал, что ни одна партия не заполнила все вакансии в стране на последних трех проанализированных им выборах.[XVII] При несистематическом выборочном обследовании с данными по некоторым штатам, в том числе Рио-де-Жанейро, по кандидатурам в Палату депутатов в 2008 г. было установлено, что общее количество вакансий не было заполнено в большинстве партий в обеих ситуациях: когда партии бежали без коалиции и когда они бежали в коалиции. [XVIII] В недавнем обсуждении этой гипотезы с членами Форума «Больше женщин в политике» было замечено, что проблема может быть еще шире, с запретом пропорциональных коалиций.
Одним из выводов дебатов была безотлагательность расследования того, действительно ли женщины несут «ответственность» за «исключение» мужчин из списков кандидатов. Обобщающий вопрос может звучать так: будут ли 30-процентные квоты ограничивающим фактором для большего количества кандидатов-мужчин, или на электоральном рынке в целом будет больше «предложения», чем «спроса»?
Если закономерность состоит в том, что мужчины перестают баллотироваться из-за недостаточного количества женщин для выполнения минимальной квоты, то стоит вспомнить первоначальные дебаты и принцип, лежащий в основе стратегии гендерных квот на парламентских выборах. В общих чертах можно сказать, что введение квот в странах с разными типами политических систем и избирательных списков было мотивировано двумя причинами: историческое исключение женщин из пространств парламентского представительства; и последующие и повторяющиеся препятствия, с которыми они сталкиваются, конкурируя и проводя институциональную политику на равных условиях с мужчинами.
Эти факты закрепили и в определенной степени институционализировали модели глубокого дисбаланса в присутствии гендера в инстанциях принятия решений представительной политики, что привело к значительному дефициту демократии. Действительно, многие международные опыты показали, что такая «замена» (некоторых на некоторых) должна была произойти, чтобы женщины могли войти в такие пространства.
Но можно поставить проблему и в других терминах. Мужчины «перепредставлены» в политике, а женщины «недопредставлены», особенно когда это связано с количественными ограничениями представительства в парламенте. В то же время в общественной и частной жизни сохраняется неравенство, которое в конечном итоге дает преимущество первым. Ввиду этого, в соответствии с демократическими принципами, которыми руководствуются политические институты, не нужно ли долго отдавать должное этому принудительному удалению? Разве мужчин не «требуют» по закону «уступать» политические места женщинам? Или на самом деле до сих пор считается, что женщины не хотят участвовать в общественной жизни и принимать решения о том, что влияет на их жизнь и общество в целом?
заключительные комментарии
Столкнувшись с текущей ситуацией, когда много неопределенностей, вопросов и мало времени для дебатов, окончательные наблюдения этого набега на тему остаются.
Во-первых, когда более двух десятилетий назад был принят Закон о квотах, предусматривающий минимум 30% кандидатов, несколько стран приняли этот минимальный процент. Многие из них продвинулись либо до 40-процентного минимума, либо до паритета. Стоит напомнить, что происхождение процента в 30% было основано на исследованиях и данных о минимально достаточном присутствии женщин, чтобы иметь основные условия для осуществления своих мандатов и влияния посредством их присутствия в комиссиях, советах директоров или в органах управления. акт обсуждения и принятия законов о проектах.[XIX] В противном случае мало кто будет самоотверженно пытаться добраться до пространств без минимальных условий для этого. Мачизм и партийные интересы периодически смешиваются. Эпизод, который произошел в начале CPI CPI с участием сенаторов, свеж в памяти, просто упомянем самый последний, который стал известен.
Во-вторых, в условиях дефицита времени для широких дебатов законодательство, ставшее конституционным, требует осторожности в его реализации. Речь идет о внесении в Конституцию числовых показателей, которые могут выполнять как стимулирующие цели, так и «тормоза».
В-третьих, в любой альтернативе или контексте разумной отправной точкой, способной объединить широкий политический и социальный секторы, я полагаю, является опровержение дискурса о том, что женщины не в политике, потому что они не хотят и не заинтересованы; следовательно, лучше всего оставить их «в своем углу» и позволить мужчинам «делать свою работу» в политике. Дискурс, не имеющий основы в современной действительности, в исследованиях и расследованиях, а также в политическом опыте по всему миру. Наши латиноамериканские соседи доказывают это.
* Клара Араужо является профессором Института социальных наук UERJ..
Примечания
[Я]https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2021-05/mulheres-sao-mais-votadas-no-chile-mas-lei-obriga-ceder-lugares. Опубликовано 18. Дата обращения 05.
[II] Палаты депутатов или однопалатные парламенты. Межпарламентский союз – Женщины в парламенте. https://www.ipu.org. Данные на 30 апреля 2021 г. Дата обращения 19.
[III] В дополнение к статистическим данным, подготовленным МПС (предыдущее примечание) и IDEA, см., например, проект ATENEA - для демократии 50/50 - Механизмы ускорения политического участия женщин в Латинской Америке и Карибском бассейне», Бразилия: где приверженность женщинам? Структура «ООН-женщины», Бразилия, 2020 г. Доступно по ссылке https://www.onumulheres.org.br/wp-content/uploads/2020/09/ATENEA_Brasil_FINAL23Sep.pdf. Дата обращения 12; и «Гендер и выборы», ACE – The Electoral Knowledge Network, https://aceproject.org/ace-en/topics/ge/ Дата обращения: 12.
[IV] В 2015 году в TSE была подана апелляция для рассмотрения дела о мошенничестве при заполнении вакансий по гендерным квотам в муниципалитете Пиауи.
[В] ADI был подан Генеральной прокуратурой / PGR и был Друг Курии ABRADEP - Бразильская академия избирательного и политического права и феминистская неправительственная организация CEPIA - Гражданство, изучение, исследование, информация и действие.
[VI] Консультацию, сделанную для TSE, подписали 14 женщин-депутатов и сенаторов от 6 партий: PCdoB, PT, PMDB, PR, PSB и PSD.
[VII] В основе таких предложений лежат два аргумента: а) женщины не так заинтересованы в политике, как мужчины, и их присутствие отражает именно это; б) не следует вмешиваться в свободное распоряжение тех, кто хочет или не хочет заниматься политикой, так как решение является интимным и частным форумом.
[VIII] С заявлением депутата о голосовании можно ознакомиться в протоколах Комиссии. Это изысканное произведение об идеях, которые все еще остаются в силе в отношении участия женщин в политической жизни.
[IX] Дополнительный законопроект № 35 от 2019 г. к отчету о законопроектах; Приложение: PLP № 109/2019 – Докладчик – Маргарет Коэльо. Замена, принятая Комиссией по защите прав
Женщина к дополнительному законопроекту № 35 от 2019 г. (прилагается: PLP 109/2019). Утверждено 29 апреля 2021 г. на CDDM. Доступен через портал Палаты депутатов. https://www.camara.leg.br
[X] Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
[Xi] В случае структуры бразильской избирательной системы пропорциональность основана на голосах кандидатов и избирательном коэффициенте, достигнутом каждой партией в каждом штате. Распределение 513 мест в Палате депутатов основано на количестве жителей каждого штата на основе подсчетов БИГС. Таким образом, с исключительной точки зрения нынешней избирательной и партийной системы больной вопрос, как правило, включает три аспекта: один касается споров между партиями по поводу вакансий, на которые имеет право государство; другой между кандидатами от каждой партии, которые соревнуются друг с другом за вакансии, которые могут быть получены инициалами; и в-третьих, это совместимость между нормами, полученными из установленных законов позитивных действий, и двумя предыдущими правилами в сценариях, в которых многие интересы уже установлены (и обычно имеют мужчин в качестве своих представителей).
[XII] Формальная задача комиссии (анализ УИК 125-А) — всего лишь процедурный ресурс, чтобы парламентарии могли обсудить то, что они называют политической реформой.
[XIII] «Нет условий для возврата пожертвований корпоративных кампаний». https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/05/nao-ha-clima-para-a-volta-das-doacoes-empresariais-de-campanha-diz-relatora-da-reforma-politica.shtml. Доступ 18.
[XIV] См. среди прочего интервью на сайте Poder 360, программа «Poder Interview», подкаст от 13 мая 2021 г. (https://www.poder360.com.br/congresso/podcast-poder-entrevista-com-a -relatora -da-reforma-politica-renata-abreu/); интервью с Jornal Folha de São Paulo 17 и авторская статья, опубликованная в Folha de São Paulo 05. Хотя публично проявляли себя и другие парламентарии, такие как, например, сенатор Лизиан Гама (Сидадания-МА) и депутат Заратинни (ПТ-СП) - помимо заявлений самого докладчика, в газете «Доблесть» выпуск 2021, 15 и 05 мая 2021 г.
[XV] Институт демократии и помощи в проведении выборов, имеет основное сайте мировая карта опыта гендерных квот в парламентах. На странице доступны все страны, некоторые подробности о законах, год принятия, проценты и другая информация. https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas. Дата обращения 17.
[XVI] Как и тот, который изложил депутат Хосе Нельто от Podemos-GO, также предложивший сократить с 30% до 10% минимальную квот кандидатуры (Газета 17).
[XVII] НИКОЛАУ, Хайро, «Избирательная система с открытыми списками в Бразилии», DATA, т.49, с.689-720, 2006.
[XVIII] АРАУЖО, Клара. «Гендер и доступ к законодательной власти в Бразилии», Бразильский журнал политических наук, № 2, с. 23-59,2009, XNUMX.
[XIX] Среди которых наиболее выдающимися были работы Друде Дахеруп, которая участвовала в качестве гостя в одном из столов семинара «Политическое участие женщин и квоты в Бразилии», организованного структурой «ООН-женщины» и Núcleo Flora Tristán/IPOL/UNB, при поддержке Jornal Folha de São Paulo, с 22 по 25 марта 2021 г. См., например, DAHlERUP, D. «From a Small to a Large Minority: Women in Scandinavian Politics», Скандинавскиеполитические исследования, 11, с. 4, стр. 275-98,1988, 2006; «Женщины, квоты и политика» (ред.): Лондон, Рутледж, XNUMX г.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Таблица 1 – Латинская Америка: Законы о квотах и паритетах, действующие в 2018 г.*
