По ХОСЕ СЕЛЬСО КАРДОЗО-МЛАДШИЙ*

Предложение о перестройке федеральной системы планирования

После долгого и бурного периода авторитарных намерений, отрицания прав и других нападок на Федеральную конституцию, особенно демонтажа государства, организаций и федеральной государственной политики, правительства Болсонару, Гедеса и компании, в Бразилии пришел конец. Однако, к сожалению, провал этого неправильного управления был связан не только с выборами. В конце этого темного периода, как прямое следствие попытки разрушить государственные аппараты и институты, можно увидеть огромное политико-институциональное ослабление и близкий к коллапсу экономические и социальные условия жизни для огромных групп населения и регионов страны.

Таким образом, перед лицом этого сценария выжженной земли перед вновь избранным правительством Лулы встают безумные вызовы. Чтобы противостоять им, практически все на государственном уровне должно будет пройти либо глубокие и быстрые процессы воссоздания/реконструкции, либо столь же глубокие и быстрые процессы инноваций и институционального экспериментирования.

Среди них я имею в виду все более насущную необходимость придать политическую центральность и институциональный потенциал функции государственного стратегического планирования, без которой сам процесс управления будет поставлен под угрозу в будущей администрации Лулы (2023–2026 годы). Хотя функция планирования включена в институциональные механизмы того, что стало называться центром правительства, мы подчеркиваем здесь, что политическая центральность и способность государственного планирования превосходят концепцию центра или ядра правительства, в основном по двум причинам.

Но сначала краткое объяснение контекста возникновения и развития идеи центра управления. Можно сказать, что он возник в 1990-х годах, в момент широкого распространения неолиберализма как идеологии минимального государства и как мантры рыночной экономики во всем мире. Однако, учитывая его скудные экономические и социальные результаты практически во всех странах, которые его применяли (особенно на капиталистической периферии), члены и идеологи из центральных стран — особенно из ОЭСР — пытались оправдать неолиберальный провал, указывая на предполагаемая неэффективность государства как причина.

Таким образом, они изобрели идею центра правительства в качестве волшебного решения, ошибочно полагая, что только путем рационализации государственных расходов и сокращения действий государства до возможного минимума экономическая система свободного рынка вновь обретет протагонистическое положение и будет господствовать в мире. восстановление. Поэтому неудивительно, что для реализации этого идеала организации и государственные службы, ответственные за государственные счета (такие как центральные банки в управлении валютой и национальные казначейства в управлении долгом) и за бюрократический контроль государства (внутренний контроль над процедуры и внешний контроль за счетами) должны были быть еще более наделены полномочиями, составляя ядро ​​принятия решений правительственными центрами.

В этой институциональной структуре инстанции планирования и управления явно будут подчиненными или вспомогательными. При этом вместо того, чтобы атаковать причины проблем, явно вытекающих из неолиберальной экономической модели, которая порождает дисфункциональный режим финансиализации доходов и богатства, непомерный рост концентрации и экономического и социального неравенства, уже почти необратимый процесс планетарного экологического коллапса и кризис представительных демократий с делегитимацией политики, архитекторы идеи центра управления искали риторические паллиативы с небольшим или нулевым эмпирическим основанием, чтобы снова в мировой истории обвинить государство - его размер и функции - в будучи неэффективным и неэффективным, пугалом, в которое каждый должен бросать свои камни.

Таким образом, возвращаясь затем к двум предложенным причинам, первая из них вытекает именно из того, что было сказано выше. Дело в том, что, вопреки идее активизма, присутствующей в традиции и теориях государственного планирования, идея центра управления имплицитно имеет статический или адаптивный взгляд на процесс управления. Основная причина этого заключается в том, что, концептуально развившаяся за последние два десятилетия из исследований и предложений ОЭСР, идея центра управления относится не столько к необходимым преобразованиям в центральном устройстве исполнительной власти, отвечающей за координация и исполнение государственной политики и т. д., но прежде всего набор управленческих процедур, которые при рациональном (эффективном и действенном) применении во взаимодействии между определенными органами, считающимися важными для этого центра управления, повысили бы мощность и качество процесса управлять как с точки зрения политического диалога, так и с точки зрения координации государственной политики.

Конечно, хотя это немаловажно, это почти ничего не говорит о необходимых преобразованиях в структуре и методах работы правительства, таких, чтобы увеличить способность правительства с политической точки зрения или с точки зрения управляемости, а также большую способность к достижениям с точки зрения с точки зрения проекта развития, лежащего в основе выборов данной политической группировки. Отсюда статичность или адаптивный характер, который несет с собой идея центра управления.

Вместо того, чтобы быть задуманным как динамичное или податливое институциональное устройство, отвечающее потребностям текущей ситуации в стране и масштабам преобразующих амбиций политического проекта, победившего на выборах, центр правительства, как его защищали недавние бразильские правительства и корыстными органами, такими как TCU, CGU, STN, SOF и сама ОЭСР, среди прочих, представляет собой еще одну управленческую причуду и формальную договоренность о дополнительных полномочиях этих организаций, фактически не способных увеличить способности правительства перед лицом сложных проблем современности.

В свою очередь, вторая из причин, по которой планирование превосходит понятие центра управления, заключается в том, что исторически именно функция стратегического государственного планирования, наделенная политическим центральным положением и институциональными возможностями, в Бразилии и других странах фактически могла содействовать преобразования в структуре государства, в сфере государственной политики, в методах и приемах управления, короче говоря, в измерениях управляемости и управления, так что с политической смелостью и видением будущего (между прочим, два атрибуты, отсутствующие в идее центра управления), можно было способствовать структурным изменениям (количественным и качественным) как в самом процессе управления, так и, что более важно, в экономических, территориальных параметрах и социальных условиях огромных сегментов населения.

Другими словами: в то время как видение центра управления наделено статичным характером и привязано к измерениям краткосрочной/среднесрочной и экономической эффективности действий правительства, видение стратегического планирования связано с внутренним/неделегируемым Функция правительства в том, что оно теоретически и исторически динамично, ориентировано на процесс наращивания государственного потенциала для экономического, территориального и социального преобразования страны, смешивая себя с неизбежной частью самого процесса управления.

В результате мы понимаем планирование как ежедневный и динамичный процесс управления государством; его не следует путать с документами, книгами и планами, хотя они, если они хорошо подготовлены, помогают как необходимая часть документального отчета, а также во внутренней и внешней связи с правительством и т. д. Прежде всего, планирование — это искусство хорошей политики. Таким образом, планирование — это технополитический процесс — непрерывный, коллективный и кумулятивный, — посредством которого политические проекты, исходящие из общества, обретают конкретную форму и направляются группами, которые законным и демократическим путем оспаривают действия правительства.

В этом смысле можно перечислить семь структурирующих и конкретных измерений, которые определяют пространство и роль государственного стратегического планирования — и, следовательно, социального участия и государственного управления — в очень сложных государственных процессах, направленных на национальное развитие. Они:

(1) Политическая центральность: подразумевает придание функции планирования сильного стратегического содержания. Речь идет о том, чтобы сделать функцию государственного планирования объединяющим полем предложений, руководств, проектов, короче говоря, стратегий действий, которые в своем содержании провозглашают неявные и явные возможности, то есть возможные и/или желательные траектории. за упорядоченные и спланированные действия государства в целях национального развития.

(2) Временность и направленность. Планирование национального развития по своей природе является краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной деятельностью. Поэтому необходимо позволить PPA организовываться и действовать в соответствии с различными уровнями временности и стратегического направления. Конкретно речь идет о свободном выражении временных горизонтов различных государственных политик и программ в рамках одного и того же инструмента планирования. В результате все отраслевые планы, которые считаются надежными и правильными с точки зрения политики и национальной стратегии развития, будут автоматически включены в план, независимо от соответствующего временного горизонта или степени институциональной зрелости в каждом случае.

Подфункции составления бюджета, мониторинга, оценки и контроля будут учитывать в своей деятельности специфику и временные рамки каждого случая. Кроме того, принципиально важно, чтобы даже при различных временных промежутках гарантировалась согласованность между различными инструментами, основанная на стратегическом направлении, с учетом общих элементов или диалога между ними. Должно быть единое видение, построенное с разных точек зрения, которое направляет различные отраслевые планы и руководящие принципы, лежащие в основе различных территориальных, региональных или местных планов.

(3) Формулировка и координация: Помимо согласованности в направлении планов, необходимо затратить значительные институциональные усилия на артикуляцию и координацию задач, а также в реализации стратегий на различных уровнях и одновременно: внутри и между политиками, программами, министерства и ведомства; внутри- и межфедеральные инстанции; внутри и между державами Республики и др.

Работа по институциональной артикуляции и общей координации планирующих действий и инициатив обязательно сложна, поскольку в любом случае она должна включать множество акторов, каждый со своим набором разнообразных интересов и с дифференцированными властными ресурсами, так что большая часть Шансы на успех государственного планирования сегодня зависят, по сути, от способности политиков и государственных менеджеров удовлетворительно осуществлять эту институциональную артикуляцию на различных уровнях.

(4) Социальное участие: сегодня любая правительственная инициатива или деятельность по планированию, которые должны быть эффективными, должны принять и даже полагаться на определенный уровень общественного участия со стороны субъектов, непосредственно вовлеченных в проблему, будь то государственная бюрократия, политики и ученые., являются бенефициарами намеченного действия.

Другими словами, деятельность по планированию должна предусматривать в своей концепции немалую долю горизонтализма, то есть прямого участия и практического вовлечения — когда это возможно — всех акторов, принадлежащих к рассматриваемой сфере. Его участие должно также включать деятельность по мониторингу и оценке, чтобы обеспечить участие на всех важнейших этапах планирования и иметь механизмы, позволяющие постоянно совершенствовать государственную политику прозрачным образом, при активном участии, поддержании высокого уровня доверия и поддержки. от социальных акторов к запланированным действиям.

(5) Территориальное измерение: введение территориального измерения в планирование подразумевает рассмотрение его как неотъемлемого элемента в разработке государственной политики с учетом их специфики, потребностей и потенциала, выходя за рамки полочных решений и безрецептурных предложений. Кроме того, это означает рассмотрение территории как платформы для интеграции государственной политики, которая сближается с перспективой многосекторальной координации.

Кроме того, это мощный канал для поощрения социального участия, учитывая, что территория является конкретным и живым элементом, где происходят социальные отношения. Более того, территория, как центральный субъект и одновременно объект стратегии развития в многомасштабной перспективе, поддается опосредованию разнотемпоральности планирования, учитывая, что она требует длительной полная реализация стратегии, при этом требуется короткий срок для решения неотложных задач.

(6) Эффективные изменения в реальности: необходимо, чтобы реализация, управление государственной политикой и эффективное предоставление государственных товаров и услуг населению были истинными критериями для измерения и достижения институциональной эффективности (отраслевой, территориальной и совокупной) бразильское государство. Фактически, только таким образом можно будет откалибровать действия по планированию в соответствии с промежуточными результатами (измеряемыми эффективностью действий правительства) и конечными результатами (измеряемыми преобразующей эффективностью действий) национальной государственной политики. к консолидации проекта комплексного развития Бразилии в XNUMX веке. Важны результаты общественных действий, отраженные в хорошо разработанной политике, адекватно финансируемые, контролируемые и оцениваемые с необходимой периодичностью в каждом конкретном случае.

(7) Интеграция между инструментами и процессами планирования и составления бюджета: ежедневное планирование и его преобразование в общие, отраслевые или территориальные планы должны быть тесно связаны с бюджетными процессами не только при разработке, но и с участием диалога и федеративных действий. артикуляции и между державами при обсуждении бюджета в Национальном конгрессе. В последние годы парламент приобрел центральную роль в бюджетном процессе в Бразилии, учитывая вес импозитивных поправок (RP 6 и RP 7) и объем поправок докладчика (RP 9).

Важно пересмотреть бюджетный процесс, чтобы он позволял реагировать на предложения по планированию и управлению, включая восстановление возможности влиять на решения парламента. Точно так же процессы мониторинга и оценки, направленные на обеспечение направления и качества государственных расходов, должны влиять на процесс распределения. Наконец, механизмы общественного участия должны быть множественными, прямо и/или косвенно касающимися бюджета. Таким образом, инструменты и процессы должны рассматриваться комплексно, как часть одного и того же процесса бюджетного управления, управляемого более широким направлением планирования.

Поэтому предлагается, чтобы центральный орган стратегического планирования располагался рядом с администрацией президента. Он должен быть неотъемлемым подразделением Президента Республики с конфигурацией, аналогичной той, что показана на прилагаемом рисунке 1.

С этой точки зрения то, что здесь представлено, порождает твердую волю к тому, чтобы правительство поднялось на более высокие уровни направленности и глобальной эффективности. Мы считаем, что момент является подходящим, что именно в переходный период между правительствами проекты изменений находят более благоприятную среду для того, чтобы получить внимание лидеров.

Таким образом, усиливается сама возможность изменений, и в то же время облегчается постепенное внедрение улучшений в функционирование системы.

Пусть наступит 2023 год!

Приложения

В качестве аналога этой реструктуризации будет организовано Министерство государственного управления и государственной реформы, включающее в себя инновации и государственное управление, отношения и условия труда в государственном секторе, технологическую модернизацию и цифровое правительство, управление активами, артикуляцию и поддержку единицы федерации.

*Хосе Селсо Кардосо мл., доктор экономических наук из Unicamp, федеральный государственный служащий в Ipea и действующий президент Afipea-Sindical.

Сайт земля круглая существует благодаря нашим читателям и сторонникам. Помогите нам сохранить эту идею.
Нажмите здесь и узнайте, как