По ЛИСИНИО К. ЛИМА*
Слишком мало демократии или не слишком много демократии сегодня является серьезной проблемой в высших учебных заведениях.
В своей попытке обобщить состояние высших учебных заведений (ВУЗов) и их управления я начинаю с тезиса о том, что институциональная модель типа управления консолидируется, в высшей степени формализована и рационализирована, менее демократична, с меньшей академической свободой профессоров. и исследователей, но с большей институциональной и управленческой автономией топ-менеджеров и их советников, или «техноструктуры».
Это наблюдаемая тенденция в глобальном масштабе, безусловно, имеющая множество особенностей, которая возникает в результате действия транснациональных и наднациональных политических ориентаций, не независимых от государственной реформы и внедрения сложных механизмов «управления», получающих поддержку нескольких правительств. а также академические авторитеты. В любом случае оно не проявляется механически, независимо от региональных и национальных контекстов, конфигурации государства и общественной политики, а также конкретных действий преподавателей и исследователей.
Канон менеджериализма и гипербюрократизация вузов
То, что я называю каноном менеджериализма, движимое «Новым государственным управлением», которое защищает передачу в общественное достояние принципов управления частным бизнесом, включает в себя следующие основные измерения: культура и этос Вид бизнеса; защита приватизации в полном смысле этого слова или как метода управления, который будет внедрен в государственных организациях, а именно через создание внутри них внутренних рынков; восхваление индивидуального лидерства и соответствующего видения и проекта как выражение «права на управление», свободной инициативы и предпринимательства в государственном управлении; эффективность и результативность, определяемые в соответствии с экономической рациональностью; свободный выбор в конкурентной рыночной или квазирыночной среде, в системе взглядов, которая ставит клиента и потребителя в центр вариантов, считающихся рациональными; ясность миссии организации, а также объективное и измеримое определение ее целей, которые можно тщательно проверить посредством комплексной и строгой оценки и процессов обеспечения качества.
Менеджменталистские реформы государственного образования в нескольких странах, хотя и с разным воздействием и разными ассигнованиями, согласно имеющимся исследованиям, выявили широкий набор аспектов, в том числе: передача полномочий и автономия; децентрализация определенных компетенций, хотя в основном технического и эксплуатационного, а зачастую и финансового характера, расширение источников финансирования до частных предприятий и возложение все большей ответственности на сами семьи и студентов в некоторых странах, которые имеют все большую задолженность; меньшую значимость приписывают процессам демократического контроля и участия в процессах принятия решений, а также растущее недоверие к коллегиальным органам, которые обычно рассматриваются как источники отсутствия подотчетности, состав которых считается многочисленным и парализующим, с громоздким и медленным функционированием; усиление власти менеджеров, советников и других техноструктур в ущерб влиянию профессионалов, преподавателей и исследователей, а также сообщества и многообразию его организаций и интересов, обычно заменяемому вмешательством ограниченных представителей заинтересованных сторон, путем контроля над клиентами, посредством партнерства с экономической и деловой властью; основанное на фактических данных управление и политические решения, устанавливающие формы регулирования коммерческого типа; усиление вертикальных структур управления и концентрация полномочий у формального лидера.
Представленный и легитимизированный как «постбюрократическая» альтернатива, менеджериализм часто оказывается более управленческим при меньшей демократии, будучи ответственным за экспоненциальный рост определенных аспектов бюрократии или рационально-правовой власти, изученных Максом Вебером, а также менее рациональные измерения и более совпадающие с уничижительным и здравым смыслом.
Преувеличение характеристик бюрократии приводит к радикализации, расширению бюрократии или, как я предпочитаю называть ее, гипербюрократии (LIMA, 2012), фактически вызванной и подкрепленной новыми информационными и коммуникационными технологиями, которые возникают как своего рода новый источник централизованного, электронного и, по-видимому, диффузного контроля, но тем не менее мощного, всегда присутствующего в каждый момент и в каждом месте, то есть тотального, а порой и почти тоталитарного характера.
Среди измерений, теоретически связанных с гипербюрократизацией, можно упомянуть следующие: замена коллегиального руководства единоличным руководством, которому в некоторых случаях не хватает утраты выборного характера для приближения к тому, что Вебер называл «монократической бюрократией» или справедливой бюрократией. босс; централизация и концентрация полномочий по принятию решений; возвращение к онлайн-организации, большей иерархии и разделению труда между менеджерами и учеными; растущая актуальность экспертных знаний помощников и консультантов органов, специализирующихся на предоставлении технических услуг; одержимость эффективностью и результативностью, оптимальным выбором и конкурентоспособностью; центральное место процессов управления качеством, оценки и измерения под вдохновением неопозитивизма (рейтинг, внешняя оценка, стандартизированные тесты, стандарты и т.д.); процессы компьютерной централизации и тейлоризм он-лайн, с распространением новых ментальных категорий, воспроизводимых без споров, и более или менее натурализованных понятий.
Внимание обращается на использование новых информационных и коммуникационных технологий для обеспечения подотчетности, оценки и обеспечения качества в конкурентной среде и в международном масштабе. Франсиско Рамирес (2013) наблюдал, как практики подотчетности, оценки, производства рейтинг и даже годовые отчеты профессоров американских университетов способствовали укреплению имиджа университета как формального организационного субъекта.
Процессы образовательного изоморфизма основаны на поиске новых оснований легитимации, таких как стандартизированные правила, интернационализация, дифференциация, процедуры оценки, международные сравнения, в результате чего возникает рационализированный и перформативный вуз, предпринимательский вуз, который автор связывает с явлениями «усиление рационализации».
Институциональная гибридность
Вывод отдельных общественных организаций из ограниченной государственной сферы и из традиционной логики опеки и иерархического управления, введение новых форм клиентоориентированности, внутренних рынков, конкурентных бюджетов, контрактов, подписываемых на основе ожидаемых результатов, в целом соответствует тому, что уже давно происходит. был обозначен как форма «переосмысления» государственного и государственного управления.
В Португалии это, как правило, совпадает с «возвышением менеджериализма», наблюдаемым с середины 1990-х годов. этос конкурентоспособность и деловая среда, связанные с идеей инноваций и организационных реформ по образцу частного сектора, представляют собой сегодня ориентацию, считающуюся рациональной.
Это одна из причин, почему вузы описываются с использованием преимущественно индустриального и экономического языка, представляя государственные образовательные организации так, как будто они действуют на свободном рынке и наделены той же автономией, что и организации частного сектора. Создание новых институционально-правовых моделей типа государственного фонда с частноправовым режимом, а также других партнерств между государственным и частным сектором в качестве альтернативы университету/политехническому государственному институту представляет собой еще одну конфигурацию гибридного типа, которая уже не государственного типа, а по-прежнему общественного характера; принятие частного права в одних сферах деятельности, но отсылка к публичному праву в других; избегать определенных микронормативных предписаний правительства и центральной администрации, но не пренебрегать политическим надзором; пользоваться определенными прерогативами и свободами в плане управления финансами и активами, но оставаться подчиненными действиям Счетной палаты и, например, официального плана бухгалтерского учета в секторе образования.
Гибридность этого «института нового типа», как его назвал законодатель Португалии, проявляется не только в сложных формах взаимодействия между государством, рынком и гражданским обществом или даже во все более размытых границах между общественным и общественным сознанием. частной, но и в отношении принятой модели управления, особенно основополагающей модели.
В Португалии после рекомендаций ОЭСР (2006 г.) и утверждения нового режима учреждений, одобренного в 2007 г. XVII правительством, была создана основополагающая альтернатива. Учредительный режим установил попечительский совет (состоящий из пяти человек, назначаемых правительством по предложению учреждения), а также возможное принятие индивидуального режима работы для новых специалистов, которые будут наняты в будущем, возможное назначение директоров факультетов и кафедр, значительная концентрация полномочий у ректора/президента, а также усиление полномочий других единоличных органов.
Это яркие примеры соблюдения управленческой логики и методов работы, которые считаются типичными для частного сектора. Именно в этом контексте ректор или президент выступает как Директор компании (CEO), или генеральный директор, наделенный видением, проектом, командой менеджеров высшего и среднего звена, которым консультирует техноструктура, которой он доверяет; «Право на управление» учреждением должно быть признано с широкими пределами свободы, возлагая на него ответственность за свои действия, а именно посредством новых механизмов подотчетности и надзорных действий со стороны попечительского совета и генерального совета. Это приводит к значительной концентрации единоличной власти при слабой институциональной системе сдержек и противовесов, что оправдано стремлением к устойчивости в конкурентной среде.
Но этот поиск устойчивости в конкурентной среде накладывает этические, политические, культурные и образовательные ограничения, которые нельзя игнорировать. И именно поэтому экономический детерминизм, чистая адаптация к конкурентной среде и поиск устойчивости, подчиненный парадигме управления, могут подорвать основы вузов и спровоцировать беспрецедентный кризис, ситуацию, в которой принципы конкурентной устойчивости обнаружат истинные пределы логика соперничества и соперничества, или то, что тогда можно было бы назвать неустойчивой и разрушительной конкуренцией.
В этом контексте, если вузы будут становиться все более функциональными и лучше адаптированными к окружающей среде, социально и нормативно погруженными – больше, чем политически и аксиологически вписанными –, вузы больше не принесут нам никакой пользы и наверняка будут заменены другими, более эффективными и действенными организациями. по-настоящему меркантильный и функциональный, безусловно более надежный, производительный и послушный; возможно, агентствами академического капитализма или компаниями, занимающимися знаниями, обучением и инновациями, производителями контента, идей, товаров, услуг и артефактов.
Эрозия демократического управления
В очень точном обобщении Виталь Морейра (2008, стр. 131), один из защитников реформы высшего образования 2007 года, после призыва к обоснованию нового государственного управления, заявил: «[…] Я бы сказал, что у нас будет меньше органов, меньше выборов, меньше коллегиальности, больше внешнего участия, больше ответственности по отношению к внешнему миру. Если что-то и сильно изменится в результате реформы, так это, очевидно, государственная система».
Такова, с формальной точки зрения, ситуация, которая была обнаружена в ходе анализа первых уставов пятнадцати университетских учреждений и трети политехнических институтов, которые я опубликовал в 2012 году. Организационные и управленческие структуры показали четкие варианты большей внутренней централизации и концентрации. исполнительной власти у ректоров и президентов, что является беспрецедентным явлением в португальской истории высшего образования в условиях демократии.
С этой точки зрения высшее образование в Португалии, похоже, окончательно включено в более общую структуру реформ, где существует тенденция к гипербюрократической модели институционального управления: централизация, вертикальные структуры власти, стандартизация, инструментальная рациональность, техническая компетентность и меритократия, власть техноструктуры, измерение, внутренняя конкурентоспособность.
В настоящее время появляется новая, более мощная категория институциональных менеджеров, которые, хотя и продолжают набираться из академических кругов, способны совершить разрыв с академической культурой. Это разрыв с ценностями демократической коллегиальности и академической власти в пользу этос менеджмент, сочетающий минимум академического представительства (демократическая легитимность) и растущее понимание власти техноструктуры (техническая легитимность), состоящую из старших специализированных чиновников.
В любом случае цель состоит в том, чтобы освободить институциональный менеджмент от культуры и влияния ученых. Ректоры и президенты теперь играют новую роль посредника между государством и рынком, между требованиями заинтересованных сторон и требования ученых и других работников; Они также являются своего рода новыми «связующими звеньями» между академией и менеджментом, между Генеральным советом и управленческими единицами и подразделениями.
В португальской реформе канон менеджериализма еще не достиг той силы, которую он продемонстрировал в других странах, особенно в его более коммерческих аспектах, связанных с неолиберальной реформой государства. Но невозможно не заметить его растущее влияние, помимо тех признаков, которые оно выявило за последнее десятилетие. Именно менеджериалистская идеология в данный момент поддерживает сложный процесс гибридизации, уже отмеченный в других странах: процесс, возникающий в результате одновременного присутствия измерений демократии (в процессе утраты и сопротивления в институтах) и измерений опыта (в процессе укрепления в учреждениях).
В Португалии к влиянию коллегиальности и демократического управления, унаследованному от революции 1974 года (Университет Конституции), а также к более поздней силе менеджериалистского канона и деловой культуры (Университет менеджмента), мы должны добавить власть государства. бюрократия, централизованная и иерархическая (типичная для государственного университета).
Что ясно в португальской реформе, так это то, что никогда прежде демократическая коллегиальность и академические ценности не подвергались такому сомнению и оспариванию, как в этот момент, основанные на рамках рациональности управления и проекте модернизации и европеизации. Режим Салазара-Каэтано также проявлял недоверие и боролся против академической свободы и демократического управления, но делал это на основе недемократической политической идеологии.
Однако в настоящее время рост институциональной автономии, о котором так много говорят, может парадоксальным образом привести к усилению власти менеджеров и поддерживающих их техноструктур, не гарантируя при этом большей свободы ни академикам, ни студентам. Напротив, оно может даже обеспечить контроль менеджеров над более или менее отчужденной или подчиненной академической работой.
Демократические минимумы, управленческие максимумы?
Отчет ОЭСР (2006 г.) о высшем образовании в Португалии оказался весьма влиятельным в реформе 2007 г., даже признав, что некоторые важные рекомендации не были приняты или выполнялись частично и не были обязательными для учреждений: обобщение статуса общественного фонда по частному праву; назначение ректоров или президентов; назначение директоров факультетов и кафедр; большинство внешних членов в высшем руководящем органе учреждений; потеря статуса государственного служащего для преподавательского и непреподавательского состава; неприменение правил публичного бухгалтерского учета к учреждениям.
Однако ОЭСР оказалась гораздо более влиятельной в отношении других предложений, принятых в «Правовом режиме высших учебных заведений» (Закон № 62/2007): потеря влияния коллегиальных органов, преимущественно относящихся к статусу консультативных органов; концентрация исполнительной власти у ректора или президента; председательство в генеральном совете внешнего члена; усиление индивидуального руководства в частях и подразделениях; сокращение числа руководящих и совещательных органов; сокращение числа ученых, участвующих в органах государственной власти. В целом реформа приняла «предпринимательскую» концепцию высших учебных заведений.
Оно также приняло новую парадигму руководства и управления, рекомендованную ОЭСР (2006), хотя правительство изначально предпочитало размещать ее в качестве альтернативы только для учреждений, отвечающих определенным условиям, а именно их собственному финансированию: государственный фонд в соответствии с частным правом, затем представляем попечительский совет. Это решение в последние годы защищали несколько португальских политиков и бывших министров образования, поскольку коллегиальный стандарт представлялся препятствием для эффективного управления отдельным лидером (Crespo, 2003) и действий «сильных лидеров, почти всегда основано на врожденных характеристиках лидера» (Грило, 2005, с. X-XI).
Эта вера в «эффективного руководителя-лидера», которая возобновляет согласованную и эффективную традицию теорий управления, начиная с «Теории человеческих отношений» 1930-х годов Честера Барнарда, через «Управление по целям» и работы Питера Друкера, способствовала в нескольких странах, чтобы преуменьшить значение академического управления, коллегиальности и демократического управления, а также подразделений, в которых самоорганизуются ученые.
Генеральный совет стал высшим органом, хотя и значительно сократился с точки зрения демократического участия и представительства по сравнению с предыдущим университетским сенатом. В его состав входят пятнадцать-тридцать пять членов, включая профессоров и исследователей (обязательно более половины членов), включая студентов и, в конечном итоге (но не обязательно), непреподавательских работников, а также не менее 30% соавторов. выбрал внешних членов, из которых он будет президентом органа (статья 81).
Генеральный совет, являясь высшим руководящим органом, отвечает за избрание ректора, утверждение изменений в уставе, оценку управленческих действий ректора или президента и Совета управления, а также предложение инициатив для надлежащего функционирования учреждения. не вмешивается в повседневное управление и управление, за которые отвечает ректор (подсистема университета) или президент (подсистема политехнического института). Это подлинные руководители учреждений, концентрирующие на себе многочисленный набор обязанностей (статья 92), часть которых в прежнем законодательстве была возложена на Сенат университета. Академический сенат, созданный по желанию, теперь является совещательным органом, а предыдущая совещательная ассамблея исчезла.
Сделан вывод, что индивидуальное лидерство приобретает большое значение с точки зрения управления, даже в случае большинства полномочий, осуществляемых Генеральным советом, которые заключаются в утверждении наиболее важных планов и стратегических документов учреждений, но всегда по предложению. ректора или президента, органа, ответственного за «проведение политики учреждения» (пункт 85 статьи 2). Он также отвечает за назначение членов Совета управления (исполнительного органа), а также за его председательство.
Гарантированное в минимальных условиях участие в «демократическом управлении школами» — эта конституционная категория даже не упоминается в Законе, отдавая главное значение понятиям автономии управления, консорциума, фундамента, качества и других. С другой стороны, ничто в Законе 2007 г. не гарантирует избрание директоров подразделений и подразделений, даже обязательное существование коллегиальных органов, представляющих факультеты, кафедры, научные центры и т.п.
Закон лишь признает их существование и в этом случае дает им право выбирать директора. Но директора факультетов или кафедр уже не являются просто председателями коллегиальных органов, а теперь имеют статус единоличных органов, со своими усиленными полномочиями, больше не избираются всем профессорско-преподавательским, научным и непреподавательским составом соответствующего подразделения или субъединица.
Законодательно установленная структура довольно жесткая, в отличие от того, что указано в Законе 2007 года, предоставляя учреждениям лишь возможность выбирать небольшие морфологические вариации в отношении государственных органов, будучи гораздо более открытой в отношении консультативных органов. Степень институциональной свободы и выбора структур управления становится только выше, если учреждения выбирают статус фонда. Однако в этом случае нет никаких гарантий коллегиальности, демократичности управления и избранности части менеджеров промежуточного уровня; Не будучи юридически препятствованными, они не представляли приоритета для законодателя, который не придавал им обязательного статуса.
Анализ уставов, одобренных пятнадцатью государственными университетами и третью государственных политехнических институтов Португалии, выявил именно влияние нового стандарта управления, а также последствия для их управленческих структур. Несмотря на разные формы институциональной рецепции Закона 2007 года, особенно в отношении варианта статуса фонда (только в трех учреждениях на первом этапе), были зарегистрированы очень похожие структурные варианты.
Состав Генерального совета варьировался от минимум пятнадцати членов (только в одном университете) до максимум тридцати пяти членов (в двух университетах). Две трети университетов выбрали Генеральные советы, состоящие из двадцати-двадцати девяти членов (в среднем двадцать пять членов). Только два университета не включили в состав Генерального совета представителей непреподавательского состава, хотя в двенадцати из тринадцати они были представлены только одним членом.
Учредительный статут не выявил каких-либо привилегированных отношений с меньшим числом членов Генерального совета (от девятнадцати до тридцати трех), а также с отсутствием представительства непреподавательского состава. Однако именно в трех первоначальных фондах были наиболее сконцентрированы подразделения (факультеты или кафедры) без собственных органов управления и с директорами, назначавшимися или назначавшимися не только путем выборов, в отличие от того, что произошло с большинством других учреждений.
Законодатели и другие организационные субъекты, хотя и не препятствуют в некоторых случаях более демократическим и основанным на широком участии решениям в сфере управления, предпочитают меньшую демократию, чем рисковать тем, что им кажется слишком большим количеством демократии, что заставляет их делать выбор в пользу демократические минимумы. Таким образом, они сохраняют минимальные демократические требования, которые являются конституционными требованиями в нескольких областях, и в то же время принимают процедуры, типичные для демократии в кризисе, формализме или постдемократии, как это назвал Колин Крауч (2004).
Постдемократия согласуется с принятием демократических минимумов, хорошо сосуществует с пассивностью, с кризисом участия и активной гражданственности, принимая за ориентир «предпринимательский дух», логику концентрации власти в руках лидера, продвижение меритократии. . Именно поэтому она поддерживает максимальный уровень минимального участия, как написал Крауч. В таком контексте неудивительны кризис участия и некоторые препятствия на пути демократической практики (такие как выборы ректоров и президентов за пределами ограниченной коллегии выборщиков), сильная иерархизация, появление новых форм контроля и пристального внимания, безусловно подкрепляемого явлениями хронического недофинансирования, нестабильности и депрофессионализации, стимулированием необузданной конкуренции, которая оказывается ингибитором сотрудничества и солидарности, формами правления, которые, по-видимому, навязывают себя, натурализуя определенные решения и деполитизация вузов.
Конечная нота
Глубокий кризис демократии в вузах, который необходимо преодолеть, несовместим с этической и политической ответственностью образовательных организаций, а также с производством и распространением знаний, которые серьезно относятся к когнитивной демократии, демократическому образованию как общественному благу и с самого начала большинство ценностей, которые по закону предусмотрены в их миссиях и целях, тем более, что мы давно знаем, что демократические цели требуют демократических структур, правил и процессов. И по этой причине, слишком мало демократии, а не слишком много демократии, является сегодня серьезной проблемой вузов.[Я]
*Лисиньо К. Лима Он является профессором Института образования Университета Минхо.
ссылки
КРЕСПО, Витор. Выиграй Болонью, выиграй будущее. Высшее образование в Европе. Лиссабон: Градива, 2003.
КРАУЧ, Колин. Постдемократия. Кембридж: Polity Press, 2004.
ГРИЛО, Эдуардо М. Предисловие. В: ПЕДРОСА, Хулио; КЕЙРУ, Жуан (Организация). Управляйте португальским университетом. Миссия, организация, функционирование и автономия. Лиссабон: Фонд Галуста Гюльбенкяна, 2005, с. VII-XIV.
ЛИМА, Лициньо К. Элементы гипербюрократизации в управлении образованием. В: ЛУСЕНА, Карлос; СИЛВА ЖУНИОР, Жоау душ Рейс (Организация). Работа и образование в XXI веке: международный опыт. Сан-Паулу: Ксама, 2012, с. 129-158.
МОРЕЙРА, Виталь. Правовой статус высших учебных заведений. В: АМАРАЛ, Альберто (Организация). Политика высшего образования. Четыре темы на обсуждении. Лиссабон: Национальный совет по образованию, 2008 г., с. 123-139.
ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ (ОЭСР). Обзоры национальной политики в области образования: высшее образование в Португалии, 2006 г. Отчет эксперта. Лиссабон, 13 декабря. 2006. Доступно по адресу: http://www.dges.mctes.pt/NR/rdonlyres/8B016D34-DAAB-4B50-ADBB-25AE105AEE88/2565/Relatório.pdf>
РАМИРЕС, Франциско О. Мировое общество и университет как формальная организация. Сизиф, Лиссабон, с. 1, нет. 1, с. 125-153, 2013.
примечание
[Я]Текст, который послужил основой для вмешательства, проведенного в Общие положения науки и высшего образования, Лиссабон, 12 ноября 2022 г., и в котором вновь рассматриваются некоторые вопросы, которые были предметом анализа в опубликованных автором работах: «Модели институционального управления: демократизация, автономия и менеджериалистская пушка». В Гай Нив и Альберто Амарал (ред.), Высшее образование в Португалии 1974-2009 гг. Нация, поколение (стр. 287-308). Дордрехт: Springer, 2012; Университет менеджмента: институциональная гибридность и адаптация к конкурентной среде. Вера Джейкоб Чавес, Жоао душ Рейс Силва-младший, Афраниу Мендес Катани (ред.), Бразильский университет и PNE: инструментализация образования и коммерциализация (стр. 59-84). Сан-Паулу: Ксама, 2013 г.; «Лучшая наука»: академик-предприниматель и производство экономически значимых знаний. В Афраниу Мендесе Катани и Жоау Феррейре де Оливейре (Орг.), Высшее образование и производство знаний: утилитаризм, интернационализация и новый общественный договор (стр. 11-34). Кампинас: Меркадо де Летрас, 2015.
земля круглая существует благодаря нашим читателям и сторонникам.
Помогите нам сохранить эту идею.
СПОСОБСТВОВАТЬ
