Эффективный университет

12/03/2021

вкладчики

По РАФАЭЛЬ ДУШ САНТУШ ПЕРЕЙРА*

Размышления о национальной политике оценивания и управлении университетами

Тезис ограничен конкретным процессом, его план, его исполнение и текстовые особенности его изложения не всегда позволяют развить все те размышления, которые предполагают исследование и его эмпирические выводы. Мы согласны с тем, что многие из этих размышлений могут быть точками, не связанными с общей нитью предлагаемого исследования, что может вызвать эффект, который хорошо иллюстрируется выражением «потерять нить». Однако и защита диссертации, и диалог с комиссией, и процесс корректировки ее окончательного варианта, как правило, способны обогатить эти размышления, обнажив некоторые нити, за которые можно потянуть и помочь еще немного распутать клубок действительности, что мы и делаем. стремиться понять.

До сих пор мы прошли долгий путь, руководствуясь вопросом, который обобщает проблему нашего исследования, целью которого было понять цель национальной политики оценки высшего образования, нынешним выражением которой является Национальная система оценки высшего образования, СИНАЕС. В нашем путешествии университет был местом, предметом и полем исследований. Управление университетом было фоном, когда мы изучали обобщающие документы процессов планирования — Плана институционального развития (PDI) — и оценки — Отчет собственной оценочной комиссии (RCPA) — выборочных университетов (UFF, UnB, UFPA, UFBA и UTFPR). ). Эта триангуляция всегда присутствовала на нашем пути во время исследования, поэтому размышления, которые мы сделали с целью оценки национальной политики оценки, заставили нас также задуматься об управлении университетом и о самом университете.

Наши размышления о национальной политике оценивания и управлении университетами привели нас к пониманию модели университета, которая возникает или, скорее, закрепляется на «основном уровне вуза». Такая модель управляется набором политик, которые инициируются и подтверждаются через национальную политику оценки. Эту модель университета, которую Марилена Чауи (2003, 1999) и Мишель Фрайтаг (1996) назвали операционным университетом, мы, исходя из этих размышлений, в заключение называем «эффективным университетом».

Мы понимаем, что имело место некое развитие концепции операционного университета, описанное в контексте спора, еще с некоторой амплитудой, относительно концепции «эффективный университет». Последнее является выражением контекста гегемонии менеджеризма и Нового государственного управления, чья университетская организация [а не университетский институт], которая ранее должна была быть построена и оспорена, теперь практически определена, по крайней мере, в рамках официального синтеза. документы, которые представляют гегемонистскую мысль и практику в университетах.

Хотя мы должны релятивизировать размышления и гипотезы, чтобы не впасть в наивность обобщенных соотношений, мы должны также учитывать, что существует значительное единство между административными практиками федеральных образовательных учреждений. Такое единство возникает благодаря системному и централизованному характеру бразильского законодательства о высшем образовании, а также организации федеральных университетов в сети управления, связанной и мобилизованной Национальной ассоциацией директоров федеральных учебных заведений (Анфидес). Поэтому результаты исследований, которые поддерживают эту книгу, и размышления этого заключительного эссе, хотя они не могут и не должны быть обобщены, не должны рассматриваться изолированно, под страхом падения в такую же наивность общих соотношений.

В этом эссе, завершающем эту книгу, мы утверждаем, что модель университета находится в продвинутой стадии консолидации в Бразилии и достигла гегемонии в управлении университетами благодаря национальной политике оценки. Следствием этой гегемонии является то, что мы называем Эффективным Университетом. Мы не собираемся описывать модель, поскольку это уже делается в этой книге, когда мы имеем дело с новым государственным управлением. Цель состоит в том, чтобы установить связи, которые идентифицируют его, продвигая университетское чтение за пределы конформного понимания, в котором вещи такие, какие они есть. Для нас вещи такие, какие они есть, потому что они были построены, и таким же или другим образом они могут быть деконструированы и/или перестроены.

Возьмем, к примеру, такой вопрос: сможет ли кто-нибудь выступить против эффективного управления в университете, государственной школе или любом другом государственном учреждении? Ответ интуитивно понятен: нет! В конце концов, эффективность — это принцип государственного управления, предусмотренный статьей 37 федеральной конституции, и как таковой он имеет внутреннюю ценность не только как закон, но и как принцип величайшего бразильского закона. Это очень сильный и, по-видимому, несомненный символ. Однако после того пути, который был пройден в исследованиях, которые поддержали нашу докторскую диссертацию и поддержали эту книгу, мы выполним роль подвергающих сомнению это бесспорное.

Первый вопрос касается символико-правового аспекта, подкрепляемого тем, что эффективность является конституционным принципом. Мы намерены релятивизировать и историзировать эту силу, чтобы не рисковать занять наивную позицию, придавая всю символическую силу гражданской конституции этому принципу, который является управленческой «ценностью», как мы видели на протяжении всей книги. особенно в главе 2, когда мы обсуждали новое государственное управление.

Статья 37 конституции федеративной республики Бразилия, принятой в 1989 году, касается прямого и косвенного государственного управления, трех полномочий в любом федеративном образовании. Он охватывает исполнительную, законодательную и судебную ветви власти Союза и штатов, а также исполнительные и законодательные органы муниципалитетов, а также государственные компании, фонды и автаркии. Его пункты, параграфы и параграфы касаются различных аспектов, связанных с государственным управлением, но именно в его головной части устанавливаются принципы законности, безличности, нравственности, гласности и эффективности.

Первоначально в статье 37 не настраивался принцип эффективности, который был внесен в Конституцию посредством утверждения Конституционной поправки № 19 от 04 июня 1998 г., то есть через 10 лет после ее утверждения, уже под влиянием Реформы. Государственного аппарата, с 1995 года. Важно подчеркнуть

Формальные изменения, внесенные ЕС-19/98, повлияли на прием персонала, политику вознаграждения, стабильность и децентрализацию функций административных единиц. По словам Булоса (1998), в его первых впечатлениях от рассматриваемой административной реформы «методы управления были применены к конституционным поправкам на том основании, что такая мера повысит эффективность и производительность государственных служащих» (стр. 71).

Второй вопрос, который мы задаем, касается концептуального аспекта. С этой точки зрения было бы наивно смотреть значение слова в словаре, так как это слово представляет собой понятие, связанное с определенным понятием, и чтобы понять его, надо рассматривать его в рамках этого понятия, а не из его общественное использование, как это обычно бывает, определяется в словарях. Эффективность в концепции управленческого государственного управления указывает на решение проблемы, стоящей перед государством и берущей начало в кризисе его аппарата, кризисе, который характеризуется как фискальный. Таким образом, эффективность является экономическим и административным понятием, которое напрямую связано с бюджетными и финансовыми ресурсами государственного аппарата.

Важно помнить, что характеристика экономического, политического и социального кризиса, начавшегося в 1970-е годы, как фискального кризиса указывает на критику модели государства социального обеспечения, в которой, грубо говоря, активное государство присутствует в экономика, стимулирующая развитие, инвестор, финансист и исполнитель государственной политики. Для защитников управленческого государственного управления или нового государственного управления причиной кризиса была именно эта модель развития, неэффективность государства как в финансировании, так и в проведении политики.

Предлагаемое решение для преодоления финансового кризиса предполагает эффективное управленческое управление, основанное на принципах и практиках бизнеса. В этой модели основой административной практики является мобилизация нескольких других инструментов и концепций, которые дополняют основу нового государственного управления, таких как децентрализация, стратегическое планирование, ориентация на результаты, производительность, доход и оценка эффективности, причем последняя является основной линией. что гарантирует слишком много.

С концептуальной точки зрения мы понимаем, что эффективность в государственном управлении по существу связана с использованием и распределением ресурсов из государственного фонда, что неизбежно подразумевает сокращение ресурсов на социальную политику и государственные инвестиции, поскольку они были, грубо говоря, причиной фискальный кризис. Предлагаемое решение, как мы уже видели, заключается в сокращении присутствия государства в ряде областей и сокращении «государственных расходов», что порождает виртуальную потребность делать больше и лучше с теми немногими оставшимися ресурсами.

Третий и последний вопрос касается того, что мы называем здесь идеологическим аспектом эффективности, в котором она становится общей ценностью общества, связанной с чем-то обязательно хорошим, до такой степени, что мы принимаем это слово как синоним слова «молодец». Закрепление этого аспекта было бы невозможно без помощи средств массовой информации, которые массируют идею концепции в народном воображении. Основываясь на этом аспекте, мы смогли сформулировать два других аспекта и поразмышлять над эффективными последствиями его включения в качестве конституционного принципа государственного управления.

Государственная пропаганда очень помогает закрепить идеологический аспект эффективности. В качестве примера можно упомянуть пропаганду программы приватизации правительства Фернандо Коллор де Мело в 1990 году. В нескольких передачах на ТВ, государственное и государственное управление в целом она изображалась в виде слона, надоевшего многим людям, сильным , медленно, неудобно и анахронично. Помимо неэффективности, связанной с бюрократической моделью, существуют также ассоциации государственной и общественной службы с привилегиями, что является основной характеристикой патримониалистской модели.

Обычно можно увидеть упрощенные и обобщенные сравнения между зарплатами работников частного сектора и работников государственной службы, что в конечном итоге приводит к уровням понимания эффективности, в конце концов, эти отчеты включают подтекст эффективности, в котором общественность обслуживание мало что дает населению при высокой стоимости, а частный сектор дешевле и качественнее. Сравнения между академической успеваемостью частных школ и государственных школ также обычно связаны с подтекстом эффективности.

Можем ли мы спросить себя, является ли цель государственной политики достижением своей цели абсолютно или относительно? Или, скорее, цель государственной политики состоит в том, чтобы сделать все возможное с небольшими ресурсами или сделать все возможное? Мы можем пойти немного дальше: учитывая, что целью социальной государственной политики является гарантия человеческого, социального и юридического права, не было бы более целесообразным для общества выделять необходимые ресурсы для достижения целей политики, а не регулировать такие ресурсы??

Ввиду вышеизложенного может показаться даже неуместным и что мы не понимаем «правильной» концепции эффективности, но эти вопросы приобретают больший смысл, когда мы наблюдаем в анализируемых документах, а также в целом социальный диагноз для анализа конъюнктура заставила применить такое понятие. Принято считать, что мы живем во времена «дефицита ресурсов» и что государственное управление должно быть инновационным, чтобы выполнять свою социальную функцию. Мы видели это во всех документах, которые мы анализировали в своем докторском исследовании, документах, которыми руководствуется руководство федеральных университетов. Необходимо подвергнуть сомнению посылку: «мы живем во времена дефицита ресурсов», по крайней мере, спрашивая «дефицит для кого?»

Эти вопросы приводят нас к критическому отношению к слову «эффективность», когда оно используется в программных документах, отчетах и выступлениях, объектом которых является государственное управление и государство. Мы также можем предположить, что эффективность не может быть универсально положительным ориентиром, в дополнение к его уместности применительно к государственной службе. Ведь с этим конституционным принципом, как и со всем законодательством и всей политикой, связана концепция государства, государственного управления и, конечно же, общества.

Что мы могли наблюдать в ходе нашего исследования, так это то, что с 1970-х годов были предложения, проекты и программы по оценке высшего образования. Эти предложения не являются невинными или «естественными последствиями» процесса модернизации, поэтому понимание национальной политики оценки с исторической точки зрения имеет важное значение для развития этой дискуссии. В главе 1 мы показываем, как национальная политика оценивания укреплялась с течением времени в разгар споров о концепции государства и образования. В главе 2 мы представляем пересечения между предложениями о реформах для решения проблем кризиса и оценкой политики и оценкой высшего образования, которые привели к замене оценивающего государства предоставляющим государством.

Стоит повторить, что идея эффективности государственного управления заложена в критике модели развивающегося государства, проводящего и финансирующего политику, которая считается причиной кризиса и которая будет фискальной. По этой причине с силой возникает идея улучшения работы государства с точки зрения использования «дефицитных» общественных ресурсов. И именно оценка политики, а также политика системной оценки образования, обеспечит производство информации, направленной на принятие решений менеджерами о государственной политике и, самое главное, побудит государственную бюрократию и общество к самоорганизации. исходя из этой логики эффективности.

Оценка устанавливает параметры, руководящие принципы, индикаторы, индексы, суждения и часто награды и наказания, чтобы соответствовать оцениваемому объекту. Таким образом, гипотеза о том, что кризис является фискальным, поскольку государство тратит много ресурсов на поддержание системы социальной политики, становится доказательной теорией.

Но какие доказательства? В контексте управленческой реформы — результаты оценки государственной политики и политики оценки, в случае высшего образования — «доказательства», полученные SINAES. Они просвещают общество о том, что такое «хорошо», что такое «плохо» и что «можно улучшить». Они определяют, в основном, что не должно быть или сколько должно быть государственных ресурсов, либо потому, что это уже «достаточно хорошо» с имеющимися ресурсами, либо потому, что это слишком плохо, что это нужно передать частному сектору. . Я использовал кавычки в решениях, чтобы подчеркнуть их относительность, поскольку они зависят от ранее определенных параметров в соответствии с концепциями государства, которыми руководствуются при оценке.

Чтобы быстро проиллюстрировать то, что мы говорим, мы будем использовать объективный пример из экономики: политику повышения минимальной заработной платы, принятую с 2004 по 2019 год в Бразилии. В либерализме упоминаются точки зрения, которые защищают, что эта политика никогда не должна проводиться по инициативе государства и что должна существовать минимальная заработная плата, при этом рынок и только рынок несет ответственность за ее регулирование. Другие точки зрения, все еще в области либерализма, будут считать, что политика в том виде, в каком она существовала, была неудачной и даже входит в число переменных, которые способствовали экономическому кризису, начавшемуся в 2015 году, именно потому, что она была агрессивной с чрезмерным вмешательством государства. Сторонники национального развития, разработавшие и реализовавшие эту политику, склонны считать ее успешной и даже предотвратили наступление кризиса раньше. Наконец, мы все еще находим перспективы, которые считают, что политика оценки минимальной заработной платы была недостаточной.

В высшем образовании национальная политика оценивания, как она была разработана в бразильском государстве, выполняет роль обоснования урезания бюджета и приоритизации определенных областей знаний, ведь качество государственного высшего образования Бразилии — понятие самореферентное. и социально приемлемым, отличным от базового государственного образования. Этот шаг призван укрепить представление о том, что у университетов больше денег, чем им нужно, а у базового образования меньше, чем нужно. Таким образом, предпринимается попытка оправдать изъятие государственных ресурсов из государственного высшего образования и перевод их в базовое образование, но направить их в частный сектор, поскольку показатели, вырабатываемые национальной политикой оценки базового образования, « доказательства» того, что частное образование является «хорошим», а базовое государственное образование «плохим».

Также важно помнить, что такие суждения, основанные на баллах, полученных в основном на основе стандартизированных экзаменов, как в случае ENADE, игнорируют несколько детерминант, влияющих на успеваемость учащихся и, следовательно, на успеваемость учебных заведений. Поэтому стоит задаться вопросом, даже технически, адекватны ли методы оценки, применяемые в настоящее время как в высшем, так и в базовом образовании, для получения информации с целью корректирующей институциональной политики и развития или с целью настаивать на управленческих реформах. государства.

Анализ планов институционального развития (PDI) и отчетов оценочных комиссий, документов, составивших поле нашего исследования, показал очень тесную связь между национальной политикой оценки, особенно ENADE, и управлением изучаемых университетов. Эта высокая корреляция, связанная с управленческим языком и дискурсом, используемым при написании документов, и методом их разработки, прежде всего стратегического планирования, привела нас к пониманию того, что университетское управление находится под гегемонией управленческого государственного управления. Это означает, что процесс реформирования государственного аппарата, начатый в 1970-х годах и формализовавшийся в 1995 году, спорный в контексте конъюнктуры и общей политики, сейчас оказывается сильным и уходит своими корнями в институциональную политику, т.е. университетской территории, поддерживаемой именно долговечностью национальной политики оценивания.

Управление университетом формируется при неоценимой помощи регулирующего характера национальной политики оценки, которая обязывает университет представлять PDI и RCPA в дополнение к участию в ENADE. В то же время он предлагает модели «как это сделать» в качестве технической поддержки и вознаграждает передовые инновационные методы в государственном управлении посредством конкурсов, поощряющих межведомственную и внутриведомственную конкуренцию. Цикл завершается ранжированием, которое, хотя и не производится политикой оценки или даже центральным правительством, использует все данные, полученные в процессе оценки. Организованные прессой или международными организациями, рейтинги тесно связаны с качеством и служат призом для учреждений, которые идут по пути продуктивности на основе результатов, продемонстрированных индикаторами и синтетическими индексами, такими как CGC (Общая концепция курса), IGC (Общая концепция курса). Index of Courses), импакт-факторы, страты Qualis Capes и позиции в международных рейтингах.

Со временем нехватка бюджета, вызванная бюджетными корректировками в ответ на экономическую политику, упомянутую в старом дискурсе финансового кризиса и неэффективности государства, который основан на концепции регулирующего/оценивающего государства (неолиберального), порождает институциональную политику. направленный на сосуществование с немногими ресурсами. Именно в этот момент вся структура управленческого государственного управления, подкрепленная национальной политикой оценивания, «обретает смысл» и углубляется в университетское управление, которое начинает адаптироваться, превращая действующий университет в Эффективный университет, имеющий свою «хорошее» качество, подтвержденное рейтингами, независимо от государственных ресурсов, доступных для обеспечения «хорошей» производительности.

Рафаэль душ Сантуш Перейра Он имеет степень доктора педагогических наук Федерального университета Параны (UFPR).

Первоначально опубликовано в качестве заключения в книге Эффективный университет в Бразилии: размышления о национальной политике оценивания и управлении университетами (Публикации заявлений, 2020 г.)

ссылки

ЧАУИ, М. «Оперативный университет». Оценка: журнал оценки высшего образования, в. 4, нет. 3, 11. с. 3-8, Дополнение 01. 1999. Доступно по адресу: http://periodicos.uniso.br/ojs/index.php/avaliacao/article/view/1063/1058.

ШАУИ, Марилена. «Общественный университет в новом ракурсе». преп. Бюстгальтеры. воспитывать., Рио-де-Жанейро, н. 24, с. 5-15 декабря. 2003. Доступно по адресу: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-24782003000300002&lng=en&nrm=iso.

БУЛОС, Уади Ламего. Административная реформа: первые впечатления. Р. Реж. администратор, Рио-де-Жанейро, с. 69-98, окт./дек. 1998. Доступно по адресу: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/47267/45372.

ФРАЙТАГ, Майкл. Кораблекрушение университета. Париж: Editions de La Découverte, 1996 г.

ПЕРЕЙРА, Р.С. Эффективный университет в Бразилии: размышления о национальной политике оценивания и управлении университетами. Флорианополис, Enunciado Publications, 2020.