По АЛЬБЕРТО ХАНДФАС*
Замена докладчика Клаудио Кахадо и борьба за защиту государственных услуг
Новая бюджетная основа (NAF) была одобрена Палатой в эту среду, 25 мая, в форме замены проекта, первоначально представленного исполнительной властью (PLP-93/2023). Первоначально проект был представлен исполнительной властью – как это было определено «Переходной УИК» (EC-126/2022) взамен «Потолка расходов» Мишеля Темера (EC-95/2016). Докладчик утвержденного в Палате заместителя, депутата (болсонариста и связанного с Центром) Клаудио Кахадо, сделал проект более фискальным и драконовским в отношении социальных расходов, чем первоначальный вариант, представленный министром Фернандо Хаддадом в конце апреля.
Одобренный текст – и отправленный в Сенат – сохранил тот же принцип увязки роста первичных расходов (всех, кроме процентов по долгам) с ростом доходов. Но оно ввело новые, более строгие, более всеобъемлющие и постоянные правила. Проект Палаты, конечно, все же немного менее фискальный, чем «Потолок» Мишеля Темера. Но – если Сенат не изменит его из-за социальных и профсоюзных движений – он останется очень опасным препятствием для развития, роста и распределения доходов в стране, нападая на инвестиции, сферу услуг и государственных служащих. Таким образом, он может политически скомпрометировать собственное правительство Лулы, популярность которого (необходимая для борьбы с болисоналистским фашизмом) зависит от расходов на социальные программы и программы развития.
Давление, и оно ухудшается с каждой версией.
Первый проект новой налогово-бюджетной основы, объявленный прессе в начале апреля министром Фернандо Хаддадом, определял, что для достижения основных целей профицита (в соответствии с Законом о бюджетной ответственности FHC – LC101/2000) правительство будет подчиняться правило с двумя одновременными барьерами.[Я] Рост первичных расходов ограничен: (i) годовым ростом от 0,5% до 2,5%; (ii) 70% роста доходов в случае достижения основного целевого показателя профицита и 50% в случае несоблюдения.
Целевые показатели профицита, представленные правительством на каждый год его мандата, составляют 0,5%, 0%, 0,5% и 1% ВВП – с запасом в 0,25 п.п. выше или ниже.
Поскольку Новая бюджетная основа заменяет EC-95, статьи здравоохранения и образования больше не замораживаются ею и снова конституционно связаны с доходами бюджета (соответственно 15% и 18%). Но поскольку такие расходы являются частью глобальной суммы, ограниченной приведенным выше правилом, некоторые из них будут конкурировать за место с другими; и, следовательно, его высвободившийся рост должен означать меньше места для всех остальных первичных расходов, в том числе в других социальных сферах или расходов на персонал даже в высвободившихся сферах.
PLP-93 также освободил от правил расходы, покрываемые за счет собственных доходов, в случае университетов, исследовательских институтов и государственных компаний. Более того, в первоначальном предложении Фернандо Хаддада расходы на некоторые срочные социальные программы и инвестиции (техническое обслуживание/строительство/ремонт зданий, оборудования и общественной инфраструктуры) также были освобождены от ограничивающего правила. Последние все еще могут (несколько) увеличить свои ассигнования за счет любых излишков (профицитов) первичного профицита предыдущего периода.
Однако, несмотря на консерватизм (хотя и более реалистичный и гибкий, чем «Потолок») представленного проекта, Минфин подвергся нападкам со стороны «рынков», требовавших дальнейшего сокращения расходов. Таким образом, несколько недель спустя министр Фернандо Хаддад отправил Конгрессу версию (PLP-93), которая была даже немного более фискальной. Он (а) включил инвестиции (вклады в капитал) в государственные банки в сферу подчинения таким правилам и (б) ограничил «турбинацию» (профицит, который можно было повторно использовать) инвестициями максимальной суммой в 25 миллиардов реалов.
Но это не смягчило гнев, исходивший от основных средств массовой информации, представителя финансов и даже МВФ, чей представитель выразил поддержку Рамочной программе, хотя и потребовал «более амбициозных усилий по корректировке» расходов во время встречи с Фернандо Хаддадом и конгрессменами по накануне представления заместителя в Палате. Также существовало сильное давление со стороны реакционного и антисоциального большинства Конгресса – давайте вспомним, что подавляющее большинство парламентариев-физиологов были связаны с Центраном и скамьей «коренного Болсонару», имеющей около 20% мест. Именно в этом контексте в обработке ПЛП был утвержден режим «срочности».
Версия Центрального Болсонару критикует социальные расходы и инвестиции
И именно там Палата, одобрив замену Кахадо, сделала и без того ограничительное предложение, представленное Исполнительной властью Конгрессу, гораздо более драконовским: (1) Текст, одобренный Палатой, включал FUNDEB (хотя расходы уже были оговорены в контракте с последующие годы были включены в лимит, который был немного расширен), FCDF и перевод этажа сестринского ухода при расчете правила лимита Рамочной программы. Расходы на такие программы были свободны от ограничений не только в Рамочной программе Хаддад, но даже в самой Тето Темер/EC-95.
(2) Другие неотложные социальные расходы, которые были свободны от ограничивающих правил в первоначальном предложении исполнительной власти, теперь также были представлены докладчиком: он заставил их включить в ограничения, например, самой Bolsa Família. Единственное, что оно не подчинило этим правилам, — это расходы (на социальное обеспечение) при реальном повышении минимальной заработной платы (помимо здравоохранения и образования). Стоит помнить, что не существует дополнительного закона, гарантирующего корректировку Минимума, поэтому на данный момент не гарантируется даже его корректировка.
(3) В дополнение к сохранению расходов на капитализацию государственных банков в соответствии с ограничивающими правилами (уже включенными в первоначальный план исполнительной власти), докладчик также подверг капитализацию нефинансовых государственных компаний («Петробрас» и т. д.) таким ограничениям. пределы. Таким образом, по мнению его Заместителя, таким госкомпаниям придется конкурировать (с социальными программами) за скудное место в союзном бюджете – ограниченное пространство уже не Темерским потолком, а правилом (описанным выше) Рамки.
(4) Кроме того, утвержденный Заменитель ограничил использование профицита (турбины) в инвестициях только 70% такого излишка. Это, в дополнение к сохранению ограничения, уже существующего в предложении Хаддада об ограничении такого использования до 25 миллиардов реалов, но теперь вместо такой денежной суммы предел составляет 0,25% ВВП – тонкое изменение, которое, хотя в сегодняшних условиях значения одинаковы, он является проциклическим, поскольку ослабляет политику восстановления, когда в условиях рецессии этот предел по отношению к ВВП имеет тенденцию снижаться в денежном выражении. Минимальный уровень инвестиций также был установлен на уровне 0,6% ВВП в каждом бюджете. Что, в случае с LOA 2023, уже на 15 миллиардов реалов ниже, чем там было предусмотрено, что снижает базу первоначальной суммы расходов, на основе которой они будут корректироваться в последующие годы.
(5) правила описанной выше структуры – (i) и (ii) – станут постоянными – а не действительными только до 2027 года, как в первоначальном предложении. Однако текст Палаты изменил правило (ii), устранив нижний предел роста расходов (50% роста доходов) в случае несоблюдения целевого показателя профицита.
Нападение на госслужбу вернулось
Вместо такого нижнего уровня докладчик вновь ввел гильотину расходов Тето Темер (EC-95), которая активируется, когда целевой показатель профицита не достигается или когда конституционно обязательные расходы превышают 95% от общих расходов.
Таким образом, согласно тексту «Новых фискальных рамок», одобренных в Палате, как и в «Потолке», в случае активации гильотины любое реальное увеличение обязательных расходов, зарплат государственных служащих, найма и проведения конкурсов или реструктуризации карьеры (что подразумевает увеличение расходов на персонал), а также расширение субсидий или налоговых льгот. Это правда, что этот текст Новой финансовой основы позволяет, в случае активации таких ограничений, Президенту Республики направить «послание» и законопроект Национальному Конгрессу для их смягчения. Но в любом случае преобладает смущение.
(7) Новая налогово-бюджетная система Палаты еще больше ужесточила «дыру гильотины», исключив из общей суммы сборов, которые должны учитываться при определении пределов расширения расходов, фонды восстановления бюджета штатов и незапрошенные остатки PIS/PASEP. Доходы от дивидендов, государственных концессий, а также от разведки природных ресурсов уже выходили за рамки глобальной суммы доходов в первоначальном PLP-93 исполнительной власти. Хотя это основные источники доходов, они будут использоваться для погашения государственного долга.
Тем более, что при таких снятиях вероятность обязательных расходов, достигающих 95% от общей суммы, не мала. По прогнозу PLOA, они должны достичь 90% и 91% соответственно в 2023 и 2024 годах.
(8) Наконец, в случае несоответствия основному результату и целевым показателям доходов LDO, текст сохраняет обязательство ограничивать дискреционные расходы при исполнении бюджета до 25% от таких расходов, предусмотренных в LDO.
Здесь ясно, что гнев против государственных услуг, социальных расходов и, прежде всего, против государственной службы руководил действиями докладчика-болсонариста (и Центра, который его поддерживает) при разработке такой замены. Даже в своей первоначальной версии НАФ уже ограничивал возможности правительства проводить государственную политику, как социальную, так и направленную на социально-экономическое развитие. Более того, привязывать расходы к доходам в то время, когда они находятся в депрессивном состоянии (учитывая рецессию-стагнацию, которую страна пережила в период с 2015 по 2022 год), крайне безответственно. И, как видно, одобренная Палатой версия в этом смысле гораздо более радикальна.
Заблуждение о «фискальном якоре»
Устойчивый рост социальных расходов и государственных инвестиций необходим для улучшения распределения доходов, а также для развития страны и усилий по реиндустриализации. Предотвратив такой рост, потолок расходов затормозил будущее страны. Сверхограниченные антициклические положения Новой финансовой системы не способны повернуть вспять такую катастрофическую траекторию. Чтобы получить представление о том, что это будет означать, вы можете обратиться к прошлому и выполнить сравнительное контрфактическое упражнение. На рисунках 1, 2 и 3 показано, что произошло бы с социальными и инвестиционными расходами, осуществляемыми правительствами Лулы I, II и Дилмы I, если бы NAF был реализован с 2002 года? Об этом свидетельствуют рисунки 1, 2 и 3.
Различные социальные программы, разработанные при правительствах Лулы I, II и Дилмы I, были возможны только при условии увеличения первичных расходов. Если бы Новая бюджетная основа была реализована с 2002 года, такой рост сократился бы до менее чем трети, что сделало бы практически все наиболее важные инициативы неосуществимыми. Это правда, что в годы рецессии (2003, 2009, 2011 и 2015–19 годы) новая бюджетная основа будет гарантировать минимальный рост. Но контрциклические механизмы, которые уже были бледны в первоначальном предложении и стали еще более пастеризованными в одобренной Палатой версии, не способны ни компенсировать ущерб, нанесенный в самые благополучные годы, ни тем более обратить вспять падение совокупного спроса. в годы кризиса.
На рисунках 2 и 3 показана значительная разница в сумме первичных расходов, накопленных за годы действия ФНФ. В случае с «потолком» (EC-95) и даже в случае с НАФ произойдет снижение доли таких расходов в ВВП. Другими словами, социальная политика значительно сократилась бы, учитывая размер экономики.
Но давайте помнить, что такими ограничениями будет ограничена сама экономическая деятельность. Это обусловлено стимулирующей ролью доходов и накоплений, обеспечиваемых этими социальными расходами и государственными инвестициями. Поэтому возникает вопрос: действительно ли необходим «фискальный якорь», каким бы он ни был?
Ложный аргумент «стабилизирующей корректировки долга»
Дискурс, представленный ведущими средствами массовой информации, банкирами и консервативными политиками в пользу ограничения государственных расходов, основан на двух аргументах. Во-первых, государственный долг Бразилии будет очень высоким и взрывоопасным. Во-вторых, сокращение социальных расходов позволит сократить долг и стабилизировать (нейтрализовать взрывоопасность) его динамику. Оба аргумента надуманны и ошибочны.
На рисунке 4 показаны два показателя государственного долга Бразилии: валовое и чистое соотношение долга к ВВП – разница между ними заключается в активах, которыми владеет правительство, таких как международные резервы Центрального банка – сектора государственного управления (центрального правительства, штатов). и муниципалитеты). Во-первых, неправда, что такой долг настолько велик, особенно по сравнению с другими странами. Во-вторых, отмечается, что он не взрывоопасен. Хотя в период 2015–19 годов он вырос, он снова упал, демонстрируя признаки стабилизации.
Этот долг почти полностью находится в реалах (поскольку Бразилия является международным кредитором, то есть у нее отрицательный чистый внешний долг), валюте, которую страна может выпускать суверенно. Конечно, это не означает, что валюту можно выпускать».по желанию», так как на этот счет существуют экономические ограничения. Но существует гораздо больше возможностей для маневра – пропорционально (повторному) введению регулирования на финансовых рынках и контроля за движением капитала – в отношении страны с чистым внешним долгом.
Наконец, что наиболее важно, неверно утверждать, что первичные расходы увеличивают долг, как я пытался показать в статье. опубликовано на этом сайте «Переходный бюджет и социальные расходы». Что на самом деле увеличивает его, так это процентные расходы по долгу, а также низкий (или отрицательный) рост ВВП и низкая собираемость налогов – особенно в стране с сильной налоговой регрессивностью. Первичные расходы, особенно социальные расходы и инвестиции в инфраструктуру, имеют высокий мультипликативный эффект. Другими словами, в среднесрочной и долгосрочной перспективе (в зависимости от расхода и периода – более или менее рецессивного) они приводят к увеличению роста ВВП и, следовательно, налоговых поступлений.
Это в течение следующих кварталов полностью или частично нейтрализует первоначально возникший первичный дефицит. Чем выше мультипликатор для вида расходов и чем ниже средняя процентная ставка по долгу по ценным бумагам, тем более полной будет эта нейтрализация – до такой степени, что некоторые расходы не только станут самофинансируемыми, но даже уменьшат соотношение долга к ВВП. .
Рисунок 4 в некотором смысле подтверждает это. Хороший рост ВВП, вызванный сырьевым бумом, а также подкрепленный социальными расходами при правительствах Лулы I, II и (реже) Дилмы I, привел именно к падению долга в период с 2002 по 2014 год. С 2015 по 2019 год – План Леви, потолок расходов, сокращение Гедеса – это помогло увеличить соотношение долга к ВВП. Начиная с 2020 года, чрезвычайные программы, проголосовавшие в Конгрессе (первоначально против воли Болсонару/Гедеса, но намеренно поддержанные ими накануне выборов 2022 года), создали сильный мультипликативный эффект, который позволил ВВП хотя бы частично восстановиться в следующих кварталах. . и доходов, что приводит к падению соотношения долга к ВВП.
Президенту Луле не раз за последние месяцы приходилось отвечать на критику в СМИ, заявляя, что при правительстве ПТ не было ни потолка расходов (ни «рамок»), а долг падал. И это правильно: с технической и экономической точки зрения нет ничего, что оправдывало бы какой-либо фискальный «якорь» или «рамку», сокращающую социальные расходы. Не существует разумного объяснения – теоретического или эмпирического – которое бы подтверждало эту новую налогово-бюджетную структуру. По крайней мере, ничего такого, что было бы выгодно бразильскому народу и стране как нации в краткосрочной или долгосрочной перспективе.
Крупные спекулянты требуют этого, поскольку хотят получить как можно больше гарантий и ресурсов для выплаты процентов в кратчайшие сроки. Огромное политическое давление и шантаж, которые оказывают они, их средства массовой информации и инструменты Конгресса/институциональных институтов (тем более в условиях нестабильности в ходе переворота), объясняет тот факт, что правительство Лулы согласилось купить таблетку «Новой финансовой основы» в обмен на некоторую стабильность. – вероятно, иллюзорно. Проблема в том, что эта таблетка имеет тенденцию подрывать общественную поддержку, создавая гораздо большие политические риски.
* Альберто Хандфас профессор кафедры экономики Unifesp.
примечание
[Я] Целью насильственного создания первичного профицита – доходов, превышающих расходы, за исключением процентов по долгам – является именно гарантия выплаты таких процентов за счет национальной социальной политики и политики развития. Помня, что процентные расходы не подлежат никаким ограничениям и растут всякий раз, когда ЦБ и «рынки» сочтут это необходимым.
земля круглая существует благодаря нашим читателям и сторонникам.
Помогите нам сохранить эту идею.
СПОСОБСТВОВАТЬ
