По СЕРДЖИО ГОНСАГА ДЕ ОЛИВЕЙРА*
Без глубокой реформы бразильская политическая система будет нефункциональной.
Бразильцы растеряны и безнадежны. Политические институты имеют низкий уровень одобрения. Это не меньше. Социальные показатели пугают. Бедность, плохое здоровье, безработица, уберизация, неформальность и другие беды затрагивают большую часть населения. Средний класс страдает от городского насилия и неуверенности в плане занятости и доходов. Экономическая элита укрывается в гетто, замаскированных под оазисы, со всех сторон окруженных решетками. Отсутствие перспектив, работы и доходов в конечном итоге затрагивает все классы и социальные слои, хотя, как всегда, более сурово наказывает беднейших.
Верно, что мы не отсталая страна с экономической точки зрения. Но мы также далеки от полного развития. Мы остановились на полпути. За последние 40 лет рост доходов на душу населения составлял 0,7% в год. Почти ничего. В предыдущий период, с 1930 по 1980 год, ВВП рос в среднем на 6,0% в год.[1] Несомненно, китайский темп роста. Нельзя сказать, что за последние четыре десятилетия не было прогресса. Однако, когда мы сравниваем Бразилию с другими недавно развившимися странами, кажется, что мы стоим на месте. Но ведь в чем причины этой стагнации? Почему мы останавливаемся?
На этот вопрос нет простого ответа. В данной статье предполагается проанализировать некоторые вопросы, которые с институциональной точки зрения могли стать решающими для формирования безвыходной ситуации, в которой мы живем.
В течение некоторого времени экономическая наука рассматривала институты страны как ключевой элемент эффективности ее экономики. В последние десятилетия изучение взаимосвязи между институтами и экономикой приобрело большую известность и принесло Дугласу Норту Нобелевскую премию в 1993 году. Как писал Норт в своей книге Институты, институциональные изменения и экономическая эффективность, «История имеет значение. Это важно не только потому, что мы можем извлечь уроки из прошлого, но и потому, что настоящее и будущее связаны с прошлым преемственностью социальных институтов. Выбор сегодняшнего и завтрашнего дня определяется прошлым».[2]
На основании данных из последнего Доклада ООН о человеческом развитии,[3] развитые страны можно охарактеризовать как страны с очень высоким ИЧР (более 0,8) и доходом на душу населения более 30 45 долларов США (по паритету покупательной способности). По этому критерию в таких условиях находятся 38 стран. Из этого общего числа XNUMX являются демократическими, а подавляющее большинство - парламентскими или, в некоторых случаях, полупрезидентскими. Единственными двумя исключениями являются Соединенные Штаты Америки и Республика Кипр, маленькая и красивая страна на острове в Средиземном море. Оба являются президентами. Следует отметить, что классификация, принятая для развитых стран, несколько условна, но если мы возьмем другие классификации, например, Всемирного банка или МВФ, вывод не будет сильно отличаться: доминирующим политическим режимом среди развитых и демократических стран является парламентаризма или его разновидностей.
Американская система заслуживает нашего внимания благодаря своим размерам, долговечности и близости к Бразилии.
Североамериканский президентизм
В США существует прочная двухпартийная традиция, разделяющая страну пополам с электоральной точки зрения. Когда президента избирают, он несет с собой хотя бы что-то близкое к половине Конгресса. Его опорная база уже начинается со значительного числа парламентариев. Даже когда президент не имеет большинства в Конгрессе, разница по отношению к оппозиции очень мала, что облегчает возможные переговоры.
Кроме того, для отмены президентского вето требуется выразительное большинство в 2/3 голосов. Само наличие этого устройства обеспечивает высокую переговорную силу на переговорах, поскольку парламентарии знают, что в случае поражения президент воспользуется правом вето. И это вето вряд ли будет отменено оппонентами ввиду баланса между двумя партиями.
Еще одним не менее мощным инструментом являются Исполнительные указы. Они могут быть выданы Президентом по широкому кругу вопросов. Кеннет Майер в своей книге Росчерком пера: Исполнительные указы и президентская власть [4] перечисляет восемь категорий для примерно 5.800 указов, изданных в период с 1936 по 1999 год. Создание, прекращение или передача полномочий административных органов, объявление чрезвычайного положения, создание, изменение или прекращение действия территорий или государственных заповедников и политики. включая энергетику, окружающую среду, гражданские права, экономику и образование. Многие из них касались национальной безопасности и международных отношений, например, тот, который недавно определил возвращение США к Парижскому соглашению. Кроме того, исполнительные указы дают президенту возможность проявить инициативу, когда вопрос еще не урегулирован законом. Когда Конгресс решает издать закон, последствия Исполнительного указа уже хорошо известны, что ограничивает действия парламента.
Эти характеристики американской системы, а именно двухпартийный баланс, большое право вето и исполнительные указы, создают условия для того, чтобы президент вместе со своей партией выполнял избравшую его правительственную программу.
Скорее всего, из-за культурного влияния США Латинская Америка приняла президентский строй с момента рождения своих республик.
Бразильский президентизм
Одним из основных различий между бразильским и американским президентскими режимами было увеличение количества партий. Рост числа партий после свержения военной диктатуры весьма выразителен. Вскоре после прекращения двухпартийности на всеобщих выборах 1982 г. соревновались 5 политических партий. В 1994 году на выборах FHC было уже 15 партий, а на выборах Дилмы в 28 году их число увеличилось до 2014. Сегодня в Высшем избирательном суде зарегистрировано 33 партии.
Помимо увеличения количества партий, система становилась все более фрагментированной. Для справки стоит отметить, что в 1982 году две крупнейшие партии имели 84,9% представительства в Палате, в то время как при FHC эти самые крупные партии сократились до 38,6%. В 2014 году с «Дилмой» они составляли 32,4%, а сегодня две крупнейшие партии владеют лишь 20,6%. За эти четыре десятилетия количество партий сильно увеличилось, а представительство каждой из них резко упало. В этом контексте создание парламентской базы довольно сложно даже для президентов с большими способностями к политической артикуляции.
Для президентов с низкими навыками артикуляции эта задача практически невыполнима. Неслучайно после демократизации двое из них были подвергнуты импичменту, а нынешний, во избежание их падения, передал политическую координацию и управление государством лидерам Конгресса. Образовался весьма запутанный и нефункционирующий тип парламентско-президентского строя.
Следует добавить, что в Бразилии президентское вето может быть преодолено большинством избранных депутатов и сенаторов, в отличие от 2/3, требуемых американской системой.
Но это еще не все. Что касается автономии президента, то ее ухудшение с течением времени также очевидно. Конституция 1988 г. создала Временные меры (МП) с целью предоставления президенту определенной свободы, в основном в актуальных и безотлагательных ситуациях. С 1988 по 2001 год временные меры могли быть изданы практически по любому вопросу, поскольку текст конституции был очень расплывчатым в отношении значения релевантности и срочности. Они были действительны в течение 30 дней, но, чтобы не потерять законность, их можно было продлевать на неопределенный срок. Этот период был отмечен семью попытками сдержать высокую инфляцию, унаследованную от военной диктатуры. Из-за борьбы с инфляцией или простоты введения и продления Временных мер эта практика достигла абсурдных размеров. На пике своего развития, с января 2000 г. по сентябрь 2001 г., было отредактировано 134 временных постановления с более чем 1000 переизданий.
Обосновывая необходимость сдерживания распространения временных мер и их переизданий, Конгресс одобрил в 2001 г. поправку к Конституции, ограничивающую полномочия президента. В этой поправке к Конституции перечислены вопросы, которыми не может заниматься депутат, запрещена переиздание и установлено, что, если Конгресс не рассмотрит этот вопрос в течение 45 дней, депутат заблокирует повестку дня для голосования. В 2009 году толкование Председателя Палаты, одобренное STF, закончилось блокировкой повестки дня, установив, что через 120 дней депутат теряет свою силу, если его не оценят. На практике автономия президента, представленная Временными мерами, во многом утратила свою ценность.
Из-за раздробленности партий, меньшего права вето и неопределенности в отношении временных мер бразильский президентский режим все больше отходил от американской модели. Со временем исполнительная власть утратила свою главную роль. Однако для общественного мнения президент по-прежнему несет основную ответственность за успех или провал государственной политики, хотя фактически власть постепенно перешла к Конгрессу.
Часто избранный президент начинает свой срок с очень небольшой базой поддержки. После своего избрания он начал паломничество в поисках парламентской поддержки с пунктуальными переговорами, которые не всегда были очень республиканскими, известными в народе как «тома-ла-да-ка», «обмен-обмен», «деловой стол» и «секретный бюджет». .. Результат такого неправильного распределения власти и размывания ответственности очевиден. С некоторых пор страна кажется кораблем без направления.
Пока Бразилия обсуждает очевидный кризис политической идентичности, не зная наверняка, президентский он или парламентский, стоит более подробно рассмотреть, как политически устроены почти все развитые и демократические страны.
Парламентаризм и полупрезидентизм
При парламентаризме глава исполнительной власти не избирается населением напрямую. Это выходит из базы поддержки в Конгрессе. Большинство в парламенте формируется при объединении одной или нескольких партий для управления. Это большинство, сформированное после выборов, выбирает премьер-министра и совет министров, отвечающих за управление страной. Первым следствием такого обучения является то, что общественному мнению становится ясно, какая партия или группа сторон несет ответственность за успех или неудачу государственной политики. Население быстро заметило эту конфигурацию и стало обращать пристальное внимание на партии и выборы в депутаты и сенаторы.
С другой стороны, политические партии начинают понимать, что их выживание зависит от успеха избранного ими премьер-министра и его непосредственных помощников. Еще одним преимуществом такой схемы является простота замены премьер-министра, когда его деятельность не соответствует ожиданиям сторон или общественного мнения. В общем, в этом случае необходимо, чтобы большинство депутатов одобрило предложение о цензуре, о свержении премьер-министра. В некоторых случаях, чтобы не было разрыва, премьер-министр падает только тогда, когда создается новое большинство, способное заменить его.
Это формирование сопровождается выбором Главы государства, которым является Президент, избираемый населением или Сенатом. В парламентских монархиях это король или королева. В целом перед главой государства стоит задача распустить палату депутатов, когда парламентариям не удается создать большинство для управления. В этом случае Президент назначает новые выборы, рассчитывая, что избиратели выберут партии, способные составить стабильное большинство.
Во второй половине прошлого века появились некоторые варианты парламентаризма, несколько изменившие его сущность. Главный из них – так называемый полупрезидентизм. В этом случае Президент, помимо возможности распустить Палату, обладает и другими полномочиями, такими как командование вооруженными силами и управление иностранными делами. В некоторых случаях он разделяет ответственность за выбор премьер-министра с парламентом. Франция и Португалия — лучшие примеры такой конфигурации.
Мать всех преображений
Экономическая наука и международный опыт в значительной степени уже обладают инструментами, позволяющими вести страну к всестороннему развитию с социальной включенностью и экологической устойчивостью.
Однако этот путь обязательно политический, так как требует широкого согласия между представительными силами общества вокруг этой цели. А в институциональных рамках, в которых находится Бразилия, это соглашение очень сложно.
Фактически, американские институты и институты других развитых стран требуют политического состава партий с идеологической и программной близостью. С другой стороны, бразильская система предпочитает опрыскивание и физиологию. То, что социолог Серхио Абранчес вежливо назвал «коалиционным президентизмом» и FHC, более реалистично, «кооптационным президентизмом», является не чем иным, как серьезным институциональным провалом.
Для того чтобы приблизить бразильскую президентскую систему к североамериканской, необходимо было бы провести глубокую и трудно осуществимую конституционную реформу, дающую возможность президенту осуществлять программу, которая привела его к власти. С другой стороны, необходимо, чтобы регистрировались только кандидаты от партий или партийных федераций, объединяющих значительную часть депутатов и сенаторов. С этим ограничением будет максимум два или три кандидата, и новый президент начнет свой срок с прочной базой в Конгрессе. Это препятствие предотвратило бы регистрацию отдельных кандидатов без партийной поддержки и заставило бы избирателей уделять больше внимания политическим партиям.
В качестве альтернативы политическая реформа может ввести парламентаризм или полупрезидентство, как это практикуется в подавляющем большинстве развитых и демократических стран. Это, пожалуй, путь наименьшего сопротивления, поскольку ослабление президента и усиление Конгресса кажутся необратимыми.
Возможно, чтобы не быть понятым как казуистика, новую систему следует запрограммировать на запуск после всеобщих выборов 2030 года, когда барьерная оговорка достигнет своего максимального значения (3%). Конечно, широкое политическое согласие и признание ее важности могли бы продвинуть вперед эту реформу. Правда в том, что у нас не так много вариантов осталось. Ни один из них не прост, но, как говорится, «ничего не делать — не выход».
* Серхио Гонзага де Оливейра инженер из Федерального университета Рио-де-Жанейро (UFRJ) и экономист из Университета Южной Санта-Катарины (UNISUL).
Примечания
[1] Кардосо, Ричард, Развитие в условиях кризиса: бразильская экономика в последней четверти ХХ века, Издательство UNESP, Сан-Паулу, 2002 г.
[2] Норт, Дуглас, Институты, институциональные изменения и экономические показатели, Издательство Кембриджского университета, Кембридж, Великобритания, 2002.
[3] Организация Объединенных Наций, Доклад о человеческом развитии за 2020 год, Программа развития ООН, Нью-Йорк, США, 2020.
[4] Майер, Кеннет, Росчерком пера: указы и президентская власть, издательство Принстонского университета, Принстон, Нью-Джерси, США, 2002.
